FIT #5/2023: Julkisen talouden sopeuttamisen keinoista

Talouspoliittisessa keskustelussa pohditaan julkisen talouden tasapainottamista ja sopeutuskeinojen valintaa. Mikä olisi erilaisten keinojen julkista taloutta sopeuttava vaikutus? Entä minkä tuloryhmien käytettävissä oleviin tuloihin tai laajemmin hyvinvointiin eri keinot kohdistuisivat? Tässä kirjoituksessa kuvataan muutaman erilaisen sopeutustoimen vaikutuksia julkisen talouden tasapainoon ja tarkastellaan keihin nämä keinot kohdistuvat. Julkisen sektorin tehtäviä ja sen toimenpiteiden laajempia vaikutuksia käsittelevää tutkimuskirjallisuutta on esitelty FIT-kirjoitussarjan numerossa 4.

Julkisen talouden sopeutuksessa puhutaan joko tulo- tai menosopeutuksesta. Tulosopeutus tarkoittaa julkisen sektorin tulojen lisäämistä eli verotuksen kiristämistä. Menosopeutus tarkoittaa julkisen talouden menojen vähentämistä eli sosiaaliturvan leikkaamista tai julkisten palveluiden tarjonnan vähentämistä. Tässä kirjoituksessa tarkastellaan sekä tulo- että menosopeutuksen vaihtoehtoja SISU-mikrosimulaatiomallin avulla.

Kuviossa 1 esitetään kahden erilaisen sopeutuskeinon vaikutukset kotitalouksien käytettävissä oleviin tuloihin suhteessa lähtötilanteeseen eri tulokymmenyksissä. Esitellyt keinot ovat vertailukelpoisia siten, että kummassakin tapauksessa sopeutuksen koko olisi noin miljardin euron luokkaa. (1)

Ensimmäisessä toimessa kiristetään valtion ansiotuloveroasteikkoa kahdella prosenttiyksiköllä ja pääomatuloveroasteikkoa prosenttiyksiköllä. Näiden toimien yhteenlaskettu vaikutus kotitalouden käytettävissä oleviin tuloihin suhteessa lähtötilanteeseen esitetään kuviossa keltaisilla palkeilla. Toisessa toimessa leikataan sosiaaliturvaa leikkaamalla KEL-indeksiä noin 9 prosenttia, minkä vaikutus kotitalouden käytettävissä oleviin tuloihin esitetään kuviossa mustilla palkeilla. Suuri osa sosiaaliturvasta on sidottu KEL-indeksiin. Kuvio perustuu SISU-mikrosimulointimallilla tehtyihin laskelmiin. Kuviossa esitetään toimenpiteiden suorat vaikutukset, mutta ei toimien mahdollisia vaikutuksia käyttäytymiseen kuten työllisyyteen. Pohdimme näitä vaikutuksia kuitenkin lisää alla.

Mustia ja keltaisia palkkeja vertailemalla havaitaan, että kuvatun kaltainen menosopeutus kohdistuu pääasiassa pienituloisiin eli kuvion laskelmassa ensimmäisestä neljänteen tulokymmenykseen. Sen sijaan kuvatun kaltainen tulosopeutus kohdistuu pääosin keski- ja suurituloisiin eli seitsemännestä ylimpään tulokymmenykseen. Tämä johtuu pääasiassa progressiivisesta valtion tuloveroasteikosta. Lisäksi kuviosta voidaan havaita, että mustat palkit summautuvat suuremmaksi suhteelliseksi tulovähennykseksi kuin keltaiset, mikä johtuu pienituloisten pienemmistä käytettävissä olevista tuloista. Kun sopeutustavoite molemmissa keinoissa on euromääräisesti yhtä suuri, on pienituloisten tulojen muutos suurempi suhteutettuna lähtötilanteeseen.

Vaikka tässä laskelmassa on esitetty vain nämä tietyt tulo- ja menosopeutuksen toimet, on niiden kohdistuminen eri tuloluokille yleisempi piirre. Menosopeutus kohdistuu hyvin usein voittopuolisesti pienituloisiin, kun taas tulosopeutus jakautuu joko tasaisemmin tai kohdistuu enemmän suurituloisiin. Kuvion pääviesti onkin, että eri sopeutustoimien vaikutukset eri väestöryhmiin – siihen kuka sopeutuksen lopulta maksaa – ovat hyvin erilaisia ja päätöksentekijöiden on hyvä olla tietoisia näistä eroista.

Kuvion palkkien alla on myös esimerkkilaatikoita, joista ilmenee käytettävissä olevat tulot kuukaudessa ja niiden muutos toimien johdosta viidessä esimerkkitapauksessa eri tulokymmenyksissä. Nämä esimerkit pyrkivät konkretisoimaan, millaisessa tilanteessa olevia henkilöitä eri tulokymmenyksissä on. Esimerkkihenkilöt edustavat joitain tyypillisiä ammatteja tai elämäntilanteita tulokymmenyksissä sijaitsevan kotitalouden päähenkilön eli kotitalouden suurituloisimman jäsenen mukaan.

Kuviossa esitetty laskelma antaa kuvaa myös vastaavien sopeutustoimien suorista vaikutuksista, jotka ovat eri kokoisia tai eri suuntaisia kuin tässä esitetty. Esimerkiksi jos vastaavia toimia tehtäisiin kaksinkertainen määrä laskettuun nähden, olisi sekä suora vaikutus julkiseen talouteen että kotitalouksien käytettävissä oleviin tuloihin kaksinkertainen. Toisaalta esimerkiksi tuloveron kevennyksellä olisi samanlainen mutta päinvastainen vaikutus sekä julkiseen talouteen että käytettävissä oleviin tuloihin kuin tässä esitetyllä veron kiristyksellä.

Talouspolitiikan arviointineuvosto (2015, 63–64) on korostanut, että toimenpiteiden budjettivaikutuksiin keskittymisen ohella olisi tarpeen arvioida sopeutusohjelman tulonjakovaikutuksia systemaattisesti. Erilaisilla tulo- ja menosopeutuksen keinoilla voi olla erilaisia tulonjakovaikutuksia. Alla tarkastellaan verosopeutuksen osalta lisäksi arvonlisäveromuutosten vaikutuksia.

Yllä esitetty kuvion laskelma ei pyri arvioimaan, miten verojen tai tulonsiirtojen muutos vaikuttaisi toimien kohteiden käyttäytymiseen, kuten työllisyyteen. Esimerkiksi, jos tuloveron korotus pienentää työllisyyttä, vaikutukset käytettävissä oleviin tuloihin ovat kuviossa esitettyjä pienempiä. Tällöin myös julkisen talouden sopeutusvaikutus olisi laskettua pienempi. Kuvatun kaltaisten vero- tai sosiaaliturvamuutosten työllisyysvaikutukset ovat kuitenkin pieniä tutkimuskirjallisuuden perusteella. Siksi päätöksenteon kannalta tärkeitä ovat tällaisten sopeutustoimien tulonjakovaikutukset. Parasta saatavilla olevaa tutkimusnäyttöä verotuksen ja sosiaaliturvan työllisyys- ja muista vaikutuksista esitellään FIT-kirjoitussarjan numerossa 4.

Veronkiristyksiä usein kritisoidaan sillä perusteella, että ne heikentävät kannustimia työntekoon. Tarkastellaan vielä kuviossa 2, miten yllä esitetty valtion keräämien tuloverojen kiristys muuttaisi eri tuloryhmien veroja. Taloustieteessä keskitytään kahteen eri verokäsitteeseen: rajaveroasteeseen (marginaaliveroasteeseen) ja keskimääräiseen veroasteeseen. Rajaveroaste kuvaa sitä, kuinka paljon veroja maksetaan seuraavasta tienatusta eurosta riippumatta siitä, paljonko veroja on siihen asti maksettu, ja se on olennainen työnteon kannustimia mietittäessä.  Valtion ansiotuloveroasteikko ilmoitetaan rajaveroina ja kuviossa 1 esitetty valtion tuloveroasteikkojen kiristys tarkoittaa juuri rajaveroasteikon kiristämistä. Keskimääräinen vero puolestaan kuvaa sitä, kuinka suuri osuus henkilön verotettavista tuloista maksetaan veroina ja veronluonteisina maksuina (2). 

Kuvio 2 alla esittää rajaveroasteen ja keskimääräisen veroasteen laskelman lähtötilanteessa. Laskelma huomioi yllä mainitun lisäksi muut tulot kuten henkilön saamat etuustulot ja huomioi kaikki verot kuten kunnalliset verot valtion ansiotuloverojen lisäksi, ks. kuvion vasen pystyakseli (3). Lisäksi kuvio näyttää palkkeina, ks. oikea pystyakseli, miten rajaverot ja keskimääräiset veroasteet muuttuisivat tarkastellun veronkiristyksen johdosta (4).  Kuviosta selviää, että henkilön maksamat keskimääräiset verot ovat rajaveroasteita pienemmät ja että myös keskimääräisten verojen muutos on nimellisiä rajaveroasteita maltillisempi lasketussa tulosopeutuksessa.

Tulosopeutusta tehdessä on tarpeen tarkastella sellaisia veroja, joilla on laaja veropohja ja joilla siten kerätään jo nykytilassa paljon verotuloja. Tällaisten verojen kohdalla jo pieni veroasteen kiristys tuottaa suhteellisen suuren verotuoton. Laajimpia veropohjia on tuloveroilla ja arvonlisäveroilla (Verohallinnon tilastot).

Tulosopeutuksen toinen keino voisikin olla arvonlisäverotuksen kiristys. Kuviossa 3 on esitetty laskelma yhden prosenttiyksikön arvonlisäveron korotuksen vaikutuksista käytettävissä oleviin tuloihin tulokymmenyksittäin. Laskelma on tehty samalla SISU-mallilla kuin aiemmatkin kuviot.

Laskelman mukaan arvonlisäveron yhden prosenttiyksikön korotuksella saataisiin noin miljardin euron lisäverotulo. Kuviosta huomataan, että arvonlisäveron korotus osuisi suhteellisesti enemmän pienituloisiin kuin suurituloisiin, mutta vaikutukset jakautuvat yllä esitettyjä keinoja tasaisemmin eri tulokymmenyksille.

Vaikutus käytettävissä oleviin tuloihin kokonaisuutena on kuitenkin tuloveron korotusta maltillisempi. Selitys erolle johtuu siitä, että kuluttajilta tulee SISU:n pohja-aineistossa vain noin puolet arvonlisäverotulon kertymästä. Loppu tulee yrityksiltä. Sen takia suora vaikutus kotitalouksiin olisi tässä tuloveron kiristystä pienempi.

On kuitenkin huomioitava, että arvonlisäveron kiristystä koskeva arvio on epävarmemmalla pohjalla kuin tuloveron kiristykseen liittyvä arvio. Tämä johtuu siitä, että tässä laskelmassa on käytössä huomattavasti suppeampi pohja-aineisto (5), eikä se mallinna suoraan yrityksiltä tulevaa arvonlisäverotilityksen osuutta. Laskelma ei myöskään ota huomioon sitä, että sosiaaliturva on indeksoitu kuluttajahintoihin, ja arvonlisäveron korotukset oletettavasti nostavat kuluttajahintoja. Tämä saattaa kompensoida alimpien tulokymmenysten tulomenetyksiä arvonlisäveron noston johdosta ainakin osittain, mitä laskelma ei huomioi. On myös huomioitava, että arvonlisäveron pääkantaa, joka on nykyisin 24 % ja jolla useimmat tuotteet ovat, ei voisi korottaa yhtä prosenttiyksikköä enempää. Syynä tähän ovat EU-säännökset, jotka rajoittavat arvonlisäveron pääkannan EU-maissa välille 15–25 %.

Lisäksi arvonlisäverotusta voitaisiin muuttaa esimerkiksi niin, että nykyiset alennetut arvonlisäverokannat nostetaan pääkannalle. Alennetut arvonlisäverokannat ovat Suomessa tällä hetkellä 10 % ja 14 %. Tällöin SISU-laskelmien mukaan, ilman käyttäytymisvaikutuksia, verotuotot nousisivat noin 2 miljardia euroa.

Alennetulla arvonlisäverokannalla ovat tällä hetkellä esimerkiksi elintarvikkeet. Koska pienituloiset käyttävät tämänkaltaisiin välttämättömyyshyödykkeisiin suurituloisia isomman osan tuloistaan, on tällaiseen muutokseen usein arveltu liittyvän epäedullisia tulonjakovaikutuksia. Näitä vaikutuksia voitaisiin kuitenkin uudistuksen yhteydessä kompensoida pienituloisille esimerkiksi nostamalla juuri KEL-indeksiä, jonka leikkauksen vaikutuksia käytettävissä oleviin tuloihin esittelimme kuviossa 1. Tällaisen kompensaation jälkeenkin alennettujen alv-kantojen noston nettovaikutus saattaisi olla kompensoinnin määrästä riippuen noin puolitoista miljardia euroa julkista taloutta vahvistava, koska myös esimerkiksi elintarvikkeita kulutetaan euromääräisesti enemmän keski- ja suurituloisten ryhmässä kuin pienituloisten.

Muita sopeutuksen keinoja

Sopeutukselle on toki lukuisia muitakin vaihtoehtoja kuin yllä esitetyt. Tässä esitämme taloustieteeseen perustuvaa pohdintaa joistain näistä muista keinoista.

Esimerkiksi kiinteistöveron korotus olisi taloustieteellisen tutkimuksen perusteella hyvä tapa kerätä lisää verotuloja. Siitä voi kuitenkin yksinään saada miljardiluokan verotuottoja vain korottamalla veroasteita merkittävästi nykyisestä, sillä kiinteistöveron verotuotto on nykyään paljon pienempi kuin tuloverojen tai yleisen kulutusveron. Kuitenkin osana eri keinoja sisältävää sopeutuspakettia kiinteistöverojen korotus olisi taloustieteen näkökulmasta yksi mahdollinen vaihtoehto.

Usein talouspoliittisessa keskustella nousee esiin listaamattomien yritysten osinkoverotuksen tuottorajan nostaminen (ks. esim. Kalin ym. 2019), mutta tämänkin muutoksen vaikutus kokonaisverotuloihin olisi melko pieni arvioituun sopeutustarpeeseen nähden. Ohjaavien verojen, kuten ympäristöverojen sekä alkoholin ja tupakan verojen, toivotaan taas vähentävän haitallista toimintaa, mikä todennäköisesti vähentää niistä saatavia verotuottoja pitkällä aikavälillä.

Tuloverotuksen osalta on syytä tarkastella kriittisesti myös verovähennyksiä. Esimerkiksi kotitalousvähennys ei tutkimustiedon perusteella ole saavuttanut tavoitteitaan veronkierron vähentämisestä tai työllisyyden kasvattamisesta, ks. FIT-kirjoitussarjan numero 4, ja tämäntyyppiset vähennykset aiheuttavat tehottomuutta verojärjestelmään. Kotitalousvähennystä myönnetään vuosittain miltei puoli miljardia euroa.

Julkisessa keskustelussa on ollut esillä myös työttömyysturvan osalta ansiosidonnaisen päivärahan porrastaminen ja työttömyysturvan heikennykset. Työttömyyden keston mukaan aleneva ansiopäiväraha olisi kannustinmielessä nykyistä parempi, mutta vakuutushyödyn näkökulmasta huonompi, koska pitkään työttöminä olleilla on vähemmän omia säästöjä jäljellä ja siten kulutuksen taso on enemmän etuuksien varassa. Jos porrastus toteutettaisiin korottamalla ansiopäivärahaa työttömyyden alussa ja laskemalla sitä myöhemmissä vaiheissa, ei uudistuksella välttämättä olisi työllisyyttä edistävää vaikutusta. Empiiriset tutkimukset optimaalisesta työttömyysturvan aikaprofiilista ovat toistaiseksi tuottaneet ristiriitaisia tuloksia, ks. FIT-kirjoitussarjan numero 4.

Jos julkista taloutta halutaan vahvistaa ja työllisyyttä edistää työttömyysturvaa leikkaamalla, olisi syytä kohdistaa toimet ansioturvaan. Työmarkkinatuen saajat reagoivat työttömyysetuuden suuruuteen heikommin kuin ansioturvan saajat. Heidän kotitaloutensa saavat usein myös asumistukea ja toimeentulotukea, jolloin työmarkkinatuen heikennykset voivat korvautua muiden tulonsiirtojen nousulla. Lisäksi työmarkkinatuen saajilla työllistymisen esteenä saattaa usein olla myös muita kuin taloudellisia tekijöitä.

Ansiosidonnaisen työttömyysturvan leikkauksilla on vaikea saavuttaa isoja säästöjä, koska oleellisesti heikompi ansioturva todennäköisesti heikentäisi myös työttömien työnhakijoiden ja avoimien työpaikkojen kohtaantoa. Jos ansioturvaa heikennetään, olisi syytä pohtia, voitaisiinko ansioturvan tasoa tai sen kestoa parantaa tulevissa taantumissa ja mahdollisesti kiristää noususuhdanteissa, mille on olemassa hyviä perusteita tutkimuskirjallisuudessa.

Menosopeutuksen osalta yllä tarkasteltiin sosiaaliturvan leikkaamista KEL-indeksin leikkauksen kautta ja lisäksi keskusteltiin työttömyysturvan leikkauksista. Toki mahdollisia menosopeutuksen keinoja on paljon muitakin, ja esimerkiksi Talouspolitiikan arviointineuvosto on esittänyt kattavaa menokartoitusta ja menoleikkausten toteuttamista siten, etteivät ne osuisi kaikkein pienituloisimpiin (Talouspolitiikan arviointineuvosto 2023). 

Julkisten palveluiden osalta viimeaikaisessa julkisessa keskustelussa on pikemminkin esitetty tarvetta laajentaa kuin supistaa esimerkiksi terveydenhuollon, poliisi- ja pelastustoimen sekä maanpuolustuksen rahoitusta. Toisaalta esimerkiksi väestön ikääntyminen, samoin kuin mahdollisesti myös ilmastonmuutoksen torjuminen, voi tehdä joistakin julkisista menoista hyvinvoinnin kannalta aikaisempaa tärkeämpiä. Julkisten palveluiden leikkauksen kohdalla on siis hyvä olla tietoinen palveluiden tuottamasta hyvinvoinnista, mutta poliittisella päätöksellä näiden rahoitusta voidaan vähentää, jos niin halutaan.

Lopuksi

Kirjoituksessa tarkasteltiin erilaisten sopeutustoimien vaikutuksia eri tuloryhmien käytettävissä oleviin tuloihin. Tarkastelimme erityisesti sosiaaliturvan sopeutusta KEL-indeksiä leikkaamalla ja verotuksen kiristämistä siten, että valtion ansiotuloveroasteikkoa korotettaisiin kahdella prosenttiyksiköllä ja pääomatuloveroasteikkoa yhdellä prosenttiyksiköllä. Molemmat toimet parantaisivat julkisen sektorin rahoitusasemaa staattisesti arvioituna noin miljardilla eurolla. Sosiaaliturvan leikkaukset alentaisivat erityisesti pienituloisten käytettävissä olevia tuloja, kun taas valtion veroasteikkojen kiristykset kohdistuisivat suurempituloisiin ryhmiin. Yleisen arvonlisäveron korotus kohdistuisi näitä tasaisemmin eri tuloluokkiin. Molempien alennettujen ALV-kantojen nostaminen yleisen verokannan tasolle puolestaan tuottaisi staattisesti arvioituna noin 2 miljardin euron lisäyksen verotuloihin, joskin sen budjettivaikutuksia pienentäisi jonkin verran, jos pienituloisille kompensoitaisiin osa käytettävien tulojen menetyksestä toimenpiteen seurauksena. Kirjoituksen tarkoitus on konkretisoida erilaisten sopeutustoimien vaikutuksia erilaisiin väestöryhmiin, mutta kirjoituksessa ei oteta kantaa valintaan eri toimenpiteiden väillä.

---

_{(1) Kuvio perustuu SISU-mallilla tehtyyn laskelmaan, jossa taustalla on laaja rekisteripohjainen tuloaineisto vuodelta 2020 ja malli ottaa yksityiskohtaisesti huomioon vero- ja tulonsiirtojärjestelmän yksityiskohdat ja muutosten yhteisvaikutuksen henkilöiden käytettävissä oleviin tuloihin. Laskelmassa käytetään vuoden 2022 lainsäädäntöä. Laskelman tuottamat yksilötason tulot on ensin summattu kotitalouden tasolle ja sitten jaettu kotitalouden kulutusyksiköillä OECD:n suositusten mukaan. Tällä tavoin erityyppisten kotitalouksien tulot ovat vertailukelpoisia. Kuvioissa esitetyt tulokymmenykset on muodostettu näiden kotitalouksien tulojen perusteella.}

_{(2) Tässä kirjoituksessa keskimääräisessä veroasteessa ei huomioida välillistä verotusta tai esimerkiksi työnantajan maksamia sosiaaliturvamaksuja.}

_{(3) Laskelma on tehty sellaisille henkilöille, joilla on palkka- tai eläketuloja. Verokäsitteet esitetään yksilökohtaisina, mutta henkilöt on sijoitettu samoihin tulokymmenyksiin kotitalouksensa mukaan, missä he ovat kuvion 1 laskelmassa.}

_{(4) Veromuutos Sisu-mallissa on toteutettu muuttamalla valtion pääoma- ja ansiotuloveroasteikon prosenttimuuttujia sekä veron suuruutta alarajalla, muut valtion tuloverotukseen liittyvät parametrit on säilytetty 2022 vuoden tasolla.}

_{(5) Pohja-aineistona toimii noin 4000 kotitalouden kulutustutkimus-aineisto vuodelta 2016.}

---

Lähteet

Kalin, S., Kari, S., Kauppinen, I., Kotakorpi, K., Määttänen, N., Ropponen, O. & Valkonen, T. (2019). Verotuksen muutospaineet ja tulevaisuus. Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2019:35.

Talouspolitiikan arviointineuvosto (2015). Talouspolitiikan arviointineuvoston raportti 2014.

Talouspolitiikan arviointineuvosto (2016). Finnish Economic Policy Council Report 2015.

Talouspolitiikan arviointineuvosto (2023). Finnish Economic Policy Council Report 2022.

---