FIT #4/2023: Julkisen sektorin tehtävistä ja sen toimien vaikutuksista

Julkisen sektorin toiminta

Talouspoliittisessa keskustelussa pohditaan usein julkisen sektorin tehtäviä ja erityisesti sitä, miten suuri julkisen sektorin tulisi olla. Tämä FIT-kirjoitussarjan neljäs numero esittelee julkisen sektorin tärkeimpiä tehtäviä ja toisaalta mitä vaikutuksia eri julkisen sektorin toimilla tutkimuskirjallisuuden perusteella on talouden toimintaan ja hyvinvointiin.

Julkisen sektorin toimet muodostavat monimutkaisen kokonaisuuden. Yllä oleva kuvio, joka on nähtävissä isompana Verotutkimuksen huippuyksikön verkkosivuston etusivulla, yksinkertaistaa tätä kokonaisuutta havainnollistamalla julkisen talouden toimintaa symbolisesti putkistona. Putkiston vasen puoli kuvaa julkisen sektorin tuloja ja oikea puoli menoja, eli kohteita, joihin julkinen sektori käyttää keräämänsä verotulot. Keskellä oleva painetankki kuvaa julkista sektoria, eli siellä tapahtuvaa poliittista päätöksentekoa ja hallintoa, joka ohjailee julkisen sektorin toimintaa.

Putkistokuvan oikean puolen voidaan ajatella havainnollistavan julkisen sektorin toiminnan – ja siten myös verotuksen – hyötyjä: julkinen sektori tarjoaa palveluita ja tulonsiirtoja, jotka parantavat kansalaisten hyvinvointia. Joitain palveluita, kuten maanpuolustus ja oikeuslaitos, yksityinen sektori ei voi tuottaa ja nämä ovat välttämättä julkisen sektorin tehtäviä. Myöskään vakuutusta elämän isojen shokkien varalle ei ole kaikille tarjolla yksityisillä markkinoilla, mikä antaa perustelun monille julkisen sektorin toiminnoille, kuten terveys-, työttömyys- ja eläkevakuutukselle, joihin kuluu suurin osa julkisen sektorin menoista. Julkinen sektori siis rahoittaa sellaisia palveluita, joita yksityiset markkinat eivät tuottaisi tehokkaasti tai tarjoaisi kaikille yhteiskunnan jäsenille.

Toinen keskeinen osa julkisen sektorin toimintaa on huolehtia yhteiskunnan arvojen mukaisesta tulo- ja hyvinvointijakaumasta tarjoamalla tulonsiirtoja niille, joilla julkisen sektorin puuttuessa ei olisi lainkaan tuloja tai olisi hyvin pienet tulot. Tulonsiirrot voivat kasvattaa kokonaishyvinvointia, jos lisäeurolla on suurempi merkitys pienituloiselle kuin suurituloiselle. Julkisten menojen kokoa määrittää siten myös näkemys yhteiskunnallisesta oikeudenmukaisuudesta eli näkemykset siitä, kuinka antelias sosiaaliturvan tulisi olla. Näitä näkemyksiä toimeenpanee poliittinen päätöksentekojärjestelmä, jota edustaa kuviossa keskelle sijoitettu painetankki.

Putkiston vasen puoli kuvaa julkisen sektorin tuloja, joilla julkisia palveluja ja sosiaaliturvaa rahoitetaan. Verotuloja voidaan kerätä erilaisista kohteista, kuten henkilöiden ja yhteisöjen ansaitsemista tuloista, kulutuksesta tai omistuksista. 

Verotuksen avulla voidaan siis tuottaa hyvinvointia, mutta verotuksella voi olla myös kustannuksia. Kuvion putkiston voi suunnitella hyvin tai huonosti. Huonosti suunniteltu putkisto voi olla liian monimutkainen tai jotkut putket saattavat olla liian suuria tai pieniä yhteiskunnan tavoitteisiin nähden. Huonosti suunniteltu putkisto aiheuttaa enemmän vuotoja. Putkiston vuodoilla kuvataan hyvinvointitappioita, joita voi syntyä esimerkiksi kireästä verotuksesta tai byrokraattisesta järjestelmästä. Käytännössä vuodot eli hyvinvointitappiot voivat näkyä esimerkiksi työllisyyden tai kulutuksen alenemisena tai yleisemmin talouskasvun heikkenemisenä: hyvinvointitappioita syntyy silloin, kun talouden toimijat muuttavat käyttäytymistään verotuksen vuoksi. Mikäli verotuksen aiheuttamat hyvinvointitappiot ovat merkittävät, se asettaa rajoitteen vero- ja tulonsiirtojärjestelmän suunnittelulle ja sille, kuinka kattavaa sosiaaliturvaa tai julkisia palveluita voidaan tarjota. Esimerkiksi jos liian kireä tuloverotus vähentää merkittävästi työllisyyttä, ei verotusta ja julkisten palveluiden rahoitusta voi nostaa tasolle, jota yhteiskunnallinen päätöksenteko olisi muutoin tavoitellut. Vuotoja eli tehottomuutta voi aiheutua myös siitä, jos liian byrokraattinen vero- ja sosiaaliturvajärjestelmä aiheuttaa ylimääräisiä hallinnollisia kustannuksia tai esimerkiksi vaikeuttaa työn vastaanottamista.

Putkiston vasemman ja oikean puolen putkien tulisi olla yhtä paksuja, eli yhteenlaskettujen tulojen pitäisi pitkällä aikavälillä olla yhtä suuria menojen kanssa. Tämä kuvaa julkisen talouden budjettirajoitetta. Lyhyellä aikavälillä julkinen sektori voi toki rahoittaa toimintaansa myös velalla. Kuitenkin pidemmällä aikavälillä menot tulisi pystyä rahoittamaan veroilla ja muilla julkisen sektorin keräämillä maksuilla. Tästä syystä julkisen talouden sopeuttamistoimia harkittaessa on kyse joko kuvion vasemman puolen putkien koon kasvattamisesta eli tulojen lisäämisestä tai kuvion oikean puolen putkien koon supistamisesta eli sosiaaliturvan tai julkisten palvelujen vähentämisestä. Veronkorotuksilla ja menoleikkauksilla on sekä suoria että epäsuoria vaikutuksia, jotka vaikuttavat valintaan eri sopeutustoimien välillä. Suorat ns. staattiset vaikutukset tarkoittavat sitä, keihin eri sopeutustoimet ensi sijassa kohdistuvat, ts. kuka sopeutuksen maksaa. Näitä sopeutustoimien tulonjakovaikutuksia tarkastellaan FIT-kirjoitussarjan osassa 5. Epäsuorat ns. dynaamiset vaikutukset puolestaan johtuvat juuri yllä kuvatuista vuodoista eli ne ovat seurausta politiikkamuutosten aiheuttamista käyttäytymisen muutoksista. 

Julkisen talouden keskeisiä tutkimuskohteita ovat juuri erilaisten vero- ja tulonsiirtojärjestelmän vuotojen eli hyvinvointitappioiden koon selvittäminen. Kun näiden kustannusten suuruus on luotettavasti mitattu, voidaan kustannuksia pyrkiä pienentämään verojärjestelmän huolellisella suunnittelulla. Verojärjestelmän tutkimus pyrkii selvittämään miten vero- ja tulonsiirtojärjestelmä, jonka osana tarvitaan myös julkista hallintoa, vaikuttaa kohteensa eli kansalaisten elämään ja muuttaa heidän käyttäytymistään sekä hyvinvointiaan. Tämän kirjoituksen tavoitteena on koota yleiskatsaus ajankohtaisiin tutkimustuloksiin eri verojen ja julkisten menojen aiheuttamista käyttäytymisvaikutuksista. FIT-kirjoitussarjan tulevissa artikkeleissa keskitytään eri verolajeja ja menoja käsittelevään tutkimuskirjallisuuteen tarkemmin.

1. Kirjallisuuskatsaus: Verotus

Tuloverotus

Julkistaloustieteen tutkimuskirjallisuudessa yleisnäkemys on, että tuloveron hyvinvointivaikutuksia voidaan mitata sillä, miten tuloveron muutokset vaikuttavat verotettavaan tuloon. Verotettava tulo huomioi kattavasti erilaiset käyttäytymisen muutokset, jotka vaikuttavat tulonmuodostukseen taloudessa. (Feldstein 1995, 1999.) Verotettavaan tuloon vaikuttavat työhön osallistuminen, työnteon määrä, käytettyjen verovähennysten määrä, laillinen verosuunnittelu ja laiton veronkierto. Tuloveron aiheuttaman hyvinvointitappion mittari on verotettavan tulon jousto, joka suhteuttaa verotettavan tulon suhteellisen muutoksen veroissa tapahtuvan suhteelliseen muutokseen.

Käsittelemme aluksi kattavilla yksilötason aineistolla tehtyjä ekonometrisia tutkimuksia, joissa on käytetty luotettavia vertailuasetelmia joustojen arvioimiseksi. Nämä tutkimukset tarjoavat vastauksen kysymykseen, minkälaisia hyvinvointivaikutuksia veromuutokset aiheuttavat, kun muiden tekijöiden vaikutus verotettavaan tuloon on eristetty. Tällaisten politiikkatoimenpiteiden kausaalivaikutusten eli kyseisten toimenpiteiden ja taloudellisen toiminnan välisten syy-seuraussuhteiden ymmärtäminen on välttämätöntä, jos halutaan arvioida erilaisten politiikkatoimenpiteiden vaikutuksia hyvinvointiin. Teemme myös rajauksen käsiteltävään kirjallisuuteen niin, että tarkastelemme vain Suomelle oleellisimpia tutkimuksia.

Selkein ja uskottavin verotettavan tulon joustoa käsittelevä tutkimus on Martínez ym. (2021), joka tutki Sveitsin ”verolomaa”. Veroloma voi kuulostaa kiinnostavalta, ja tässä se todella tarkoittaa sitä, että veronmaksajien ei tarvinnut maksaa tuloistaan kahden vuoden aikana lainkaan tuloveroa. Veroloma oli mahdollista toteuttaa, kun siirryttiin aiemmasta verojärjestelmästä, jossa maksettiin kahden edellisen vuoden tuloista veroa, järjestelmään, jossa maksettiin kuluvan vuoden tuloista veroa. Kyseessä oli siis yksilön näkökulmasta valtavan suuri muutos veroissa, normaalitasolta nollaveroihin. Koska veroloma toteutettiin eri hallinnollisilla alueilla eri aikaan, oli tutkimuksessa mahdollista uskottavasti puhdistaa verolomasta johtuvat muutokset tuloissa muista syistä tapahtuvista muutoksista vertailemalla eri hallinnollisilla alueilla asuvien veronmaksajien tuloja keskenään. Tutkimuksen tuloksissa kuitenkin havaittiin, että huolimatta suuresta veron alennuksesta, verotettava tulo ei juuri kasvanut. Keskimääräinen verotettavan tulon jousto oli tutkimuksessa 0,025 eli hyvin pieni. Työllisyysaste ei muuttunut veroloman johdosta lainkaan. Suurituloisille ja yrittäjille arvioitiin hieman keskimääräistä suurempi jousto, mutta sellainen, josta seuraa vain maltillisia hyvinvointitappioita.

Sveitsillä ja Suomella on eroa, joista yksi on Sveitsin keskimäärin Suomea kevyempi tuloverotus. Muissa Pohjoismaissa on huomattavasti enemmän samankaltainen verotus kuin Suomessa. Jakobsen ja Søgaard (2022), Kleven ja Schultz (2014) ja Vattø (2020) ovat tutkineet verotettavan tulon joustoa Tanskassa ja Norjassa. Lisäksi Matikka (2018) tutki verotettavan tulon joustoa Suomessa. Näiden tutkimusten tutkimusasetelmat hyödyntävät usein merkittäviäkin muutoksia tuloverotuksessa eri aikoina eri veronmaksajaryhmien välillä. Vaikka näiden tutkimusten asetelmat eivät ole aivan yhtä uskottavia kuin Martínez ym. (2021) tutkimuksessa, saadaan näistäkin tutkimuksista hyvin luotettavia arvioita verotettavan tulon joustosta. Tutkimusten tuloksissa verotettavan tulon joustot hieman vaihtelevat, mutta ovat kuitenkin nollan ja 0,25 välillä, painottuen lähemmäksi nollaa. Toisin sanoen, Pohjoismaista saadun parhaan tutkimusnäytön nojalla myöskään Pohjoismaiden kireä tuloverotus ei keskimäärin aiheuta suuria hyvinvointitappioita. Tutkimuskirjallisuuden perusteella vaikuttaa myös siltä, että laajapohjaiset tuloveroasteikon muutokset eivät juurikaan vaikuta työllisyysasteeseen (ks. Matikka ym. 2016).

Entä vaikuttavatko veronkorotukset negatiivisesti talouteen muuta kautta, esimerkiksi alentamalla kouluttautumisen kannusteita tai aiheuttamalla maastamuuttoa? Kansainvälisessä kirjallisuudessa on hyvin vähän luotettavaa suoraa näyttöä verotuksen vaikutuksesta kouluttautumiseen. Epäsuora evidenssi ei viittaa siihen, että vaikutukset olisivat kovin merkittäviä. (Kalin ym. 2019.) Yleisen ansiotuloverotuksen ja muuttoliikkeen yhteyttä tarkasteleva tutkimuskirjallisuus ei löydä myöskään merkittäviä vaikutuksia maastamuuttoon (Kalin ym. 2022).

Kulutusverotus

Kulutusverotuksen vaikutuksissa kiinnostavaa on sekä se, miten kulutusverot menevät läpi kuluttajahintoihin eli kulutusverotuksen kohtaanto, että se, miten paljon kulutusverot ohjaavat kulutuspäätöksiä. Putkistokuvan näkökulmasta jälkimmäinen kuvaa vuotoja eli sitä, kuinka suuria hyvinvointitappioita kulutusverot aiheuttavat. Kulutusverotuksen osalta keskeinen mittari vuotojen suuruudelle on kysynnän hintajousto. Toisaalta osa kulutusveroista pyrkii ohjaamaan kulutusta pois tuotteista, jotka aiheuttavat ulkoishaittoja kuten ympäristöhaittoja. Tällöin kulutusverotuksen ohjausvaikutus nähdään hyvinvointia lisäävänä, kun yhteiskunnalliset haitat kuten ympäristöhaitat vähenevät.

Yleisen kulutusveron vaikutuksia kulutukseen käsittelevää ja laajoihin rekisteriaineistoihin ja luotettaviin tutkimusasetelmiin perustuvaa empiiristä tutkimuskirjallisuutta on huomattavasti vähemmän kuin tuloverojen tulovaikutuksiin keskittyvää kirjallisuutta. Tästä syystä tässä keskitytään joitain kapeampia aloja käsitteleviin tuloksiin, joista on saatavilla luotettavaa tutkimusnäyttöä.

Kosonen (2015), Harju ym. (2018) ja Benzarti ym. (2020) tutkivat suurien arvonlisäveron muutosten vaikutuksia muun muassa palveluiden kulutukseen parturi- ja kampaamoalalla sekä ravintola-alalla Suomessa. Tutkimuksissa pystytään käyttämään uskottavia vertailuryhmiä muilta toimialoilta tai naapurimaista ja aineistona laajapohjaisia rekisteriaineistoja. Kaikissa näissä tutkimuksissa löydetään samankaltaisia tuloksia arvonlisäveron vaikutuksesta palvelujen kulutukseen: vaikutukset ovat häviävän pieniä. Eli arvonlisäverotus aiheuttaa vain pieniä hyvinvointitappioita palvelualoilla.

Kosonen ja Savolainen (2019) tutkivat makeisveron käyttöönoton vuonna 2011 ja sen myöhempien korotusten vaikutuksia makeisten kulutukseen. Aineistona heillä on koko S-ryhmän tuotekohtainen myyntiaineisto. Verotettavia tuotteita verrataan tutkimuksessa samankaltaisiin tuotteisiin, joille vero ei muuttunut. Tulokset kulutukseen ovat kahtalaisia; verotettaessa kaikkia makeisia, jäätelöitä ja virvoitusjuomia saman verotaulukon mukaisesti ei verolla ollut mitään havaittavaa vaikutusta tuotteiden kulutukseen. Vero eriytettiin vuonna 2014 virvoitusjuomien osalta niin, että sokeria sisältäville juomille tuli kaksi kertaa niin suuri vero kuin virvoitusjuomille, jotka eivät sisällä sokeria. Tällä taas oli huomattavan suuret vaikutukset kulutukseen, siten että sokeria sisältävien virvoitusjuomien kulutus siirtyi merkittävissä määrin sokerittomiin juomiin, mutta juomien yhteenlaskettu kokonaiskulutus ei juuri muuttunut. Kulutuksen hintajoustoa oli jälkimmäisessä lähellä yhtä. Tutkimus tukee kuitenkin yllä esiteltyä päätelmää, että laajapohjainen vero ei vaikuta merkittävästi kulutukseen.

Harju ym. (2021) tutkivat kotitalousvähennyksen vaikutusta siivouspalveluiden kysyntään hyödyntäen kotitalousvähennyksen käyttöönottoa Ruotsissa ja vertailemalla Ruotsin ja Suomen palveluiden kehitystä. Vaikka kyseessä on tuloveroista tehtävä vähennys, sen vaikutukset voi rinnastaa kulutusverojen tai tässä tapauksessa kulutustukien vaikutuksiin, koska vähennys tehdään palvelun hinnan perusteella. Tutkimus ei löydä merkittäviä vaikutuksia kysyntään palvelualoilla. Tämä tulos tukee tulkintaa, että kysynnän hintajousto näillä aloilla olisi pieni.[1]

Kiinteistöverot

Kiinteistöveron ajatellaan aiheuttavan huomattavasti vähemmän vuotoja kuin monet muut verotuksen muodot. Kiinteistöverotus voidaan nimittäin suunnitella siten, ettei verovelvollinen voi käyttäytymisellään vaikuttaa maksettavan veron suuruuteen. On kuitenkin hyvä arvioida empiirisesti, minkälaisia vuotoja käytössä olevat kiinteistöverojärjestelmät aiheuttavat.

Suomessa kunnat valitsevat erilaisten kiinteistöjen veroprosentit valtion määrittämistä vaihteluväleistä. Verotuloina mitattuina merkittävimpiä kiinteistöveroja ovat yleinen kiinteistövero ja vakituisen asuinrakennuksen kiinteistövero.

Vakituisen asuinrakennuksen kiinteistövero kohdistuu asuinrakennuksen arvioituihin rakennuskustannuksiin, jolloin se heikentää kannusteita asuntorakennusinvestointeihin (Lyytikäinen, 2009). Yleinen kiinteistövero kohdistuu maapohjan arvoon ja liikerakennuksiin. Yleinen kiinteistövero ei vaikuta asuntorakentamisen kannusteisiin, koska asuintonttien verotusarvo ei riipu rakennusinvestoinnin suuruudesta (Lyytikäinen, 2009). Suomen yleinen kiinteistövero ei kuitenkaan ole täysin vääristämätön vero, sillä se kohdistuu myös liikerakennuksiin ja heikentää siksi niiden rakentamisen kannusteita. Maapohjan kiinteistöveroa onkin usein esitetty eriytettäväksi rakennusten kiinteistöverosta.

Kunnat voivat halutessaan myös soveltaa rakentamattomiin asuintontteihin korotettua kiinteistöveroa. Lyytikäisen (2009) empiiristen tulosten mukaan, rakentamattomien tonttien korotettu kiinteistövero vähentää asuntorakentamista. Tulokset muiden kiinteistöverojen vaikutuksista ovat tilastollisesti epätarkkoja, mutta rakentamattoman tontin veroa koskeva tulos viittaa siihen, että kiinteistöverojärjestelmän luomilla rakennusinvestointien kannusteilla on merkitystä.

Yhteisö- ja osinkoverot

Yritysverotusta käsittelevän jo useita vuosikymmeniä jatkuneen aktiivisen teoreettisen tutkimuksen pääasiallisena tarkastelukohteena ovat olleet investointivaikutukset. Luotettavia empiirisiä tutkimuksia yhteisö- ja osinkoverojen vaikutuksista yritystason investointeihin on saatavilla kuitenkin melko vähän.

Yleinen johtopäätös yritysverojen empiirisistä vaikutuksista on, että tulokset vaihtelevat melko paljon eri maiden, instituutioiden ja erityyppisten verojen välillä. Uusimpien tutkimustulosten mukaan osinkoveroilla ei tyypillisesti ole merkittävää vaikutusta yritysten investointien kokonaismäärään, mitä voisi pitää niiden aiheuttamana vuotona, mutta niillä on melko selviä vaikutuksia osinkojen maksuun (Yagan 2015, Alstadsæter ym. 2017). Tuoreet tutkimustulokset Ranskasta tarjoavat hyvin yllättäviä tuloksia investointien osalta: hyvin merkittävä osinkoveron korotus odotetusti vähensi osingonjakoa huomattavasti, mutta vastoin kaikkia perusteorian ennustuksia, tutkimuksessa havaitaan merkittävä nousu yritysten investoinneissa (Boissel ja Matray 2022).

Yhteisöverojen vaikutuksista investointeihin on saatavilla tutkimusta myös vähän. Joitakin poikkeuksia kuitenkin on. Suomessa viimevuosikymmenten aikana tehtyjä yhteisöverokantojen alennuksia tarkasteleva tutkimus ei löydä positiivisia vaikutuksia investointien määrään (Harju ym. 2022). Kokonaiskuvan muodostamisen kannalta hiukan haastavaa on, että kannustinmielessä hyvin samaan tapaan toimivilla korotetuilla poistoilla ja muilla samantyyppisillä investointituilla on havaittu olevan vaikutusta investointeihin erityisesti Yhdysvalloissa (Ohrn 2019, Zwick ja Mahon 2017). Tärkeä ero tutkimusten välillä on kuitenkin se, että yleisen yhteisöverokannan ja kohdistettujen tukien sekä poistosääntöjen välillä on instituutionaalisia ja käytännöllisiä eroja. Yleinen verokanta kohdistuu kaikkiin yrityksiin samoin, kun taas kohdistetut tuet ja säännöt ovat ehdollisia esimerkiksi yrityksen investointipäätöksille.

Sosiaaliturvamaksut

Sosiaaliturvamaksuilla rahoitetaan muun muassa eläke-, työttömyys- ja sairausvakuutusjärjestelmiä ja useimmissa maissa näiden maksujen maksaminen on järjestetty sekä yritysten ja työntekijöiden maksettavaksi. Suomessa kaikista sosiaaliturvamaksuista noin kaksikolmasosaa kerätään suoraan yrityksiltä ja loput näistä maksuista kerätään työntekijöiltä. Sosiaaliturvamaksujen mahdollisesti hyvinvointitappioita eli putkistokuvan vuotoja aiheuttava vaikutus voi olla niiden työllisyyttä alentava vaikutus.

Yleinen näkemys julkistaloustieteen teoreettisessa kirjallisuudessa on, että työntekijät kantavat hyvin suuren osan sosiaaliturvamaksujen taloudellisesta kohtaannosta alempina palkkoina ja tällöin niistä ei aiheutuisi merkittäviä työllisyysvaikutuksia (Fullerton ja Metcalf, 2002). Viimeaikainen luotettava empiirinen tutkimuskirjallisuus kuitenkin väittää toisin: sosiaaliturvamaksuilla vaikuttaa olevan hyvin iso merkitys yritysten työvoimakuluille ja ne aiheuttavat melko suuria työllisyysvaikutuksia; erityisesti silloin, jos maksut kohdistuvat nimellisesti yrityksille.

Viime vuosina julkistaloustieteen alalla sosiaaliturvamaksujen vaikutuksia on tutkittu aktiivisesti. Kaksi suomalaisilla aineistoilla tehtyä tutkimusta löytävät sosiaaliturvamaksujen taloudellisen kohtaannon olevan pääasiassa yrityksillä ja että niillä on melko mittavia työllisyysvaikutuksia (Benzarti ja Harju, 2021a ja 2021b), samoin ruotsalaisella ja norjalaisella aineistoilla tehdyt tutkimukset (Saez ym. 2019, Ku ym. 2022). Vaikka sosiaaliturvamaksujen vaikutuksista on vielä melko vähän luotettavaa tutkimustietoa tulokset ovat kuitenkin melko johdonmukaisesti samankaltaisia eri maista ja instituutioista.

Sosiaaliturvan maksujen suuruuden lisäksi niiden kohdentamisella voidaan pyrkiä vaikuttamaan yritysten toimintaan. Suomessa suurten yritysten työkyvyttömyysmaksu on sitä suurempi, mitä useampi yrityksen työntekijöistä päätyi työkyvyttömyyseläkkeelle aiempina vuosina. Panostamalla työkyvyttömyysriskiä vähentäviin toimenpiteisiin ja tukemalla terveysongelmista kärsivien työntekijöidensä työssä jatkamista yritykset voivat siis säästää tulevissa työkyvyttömyysmaksuissaan. Kyyrän ja Tuomalan (2022) tutkimuksen mukaan työnantajien omavastuu työkyvyttömyyseläkekustannuksista vähentää sairauslomia ja työkyvyttömyyseläkkeelle jäämistä sekä lisää ammatillisen kuntoutuksen suosiota työpaikoilla. Tutkimusaineistona oli metsä-, maatalous-, rakennus ja satama-alojen työntekijät, joiden keskuudessa työkykyongelmat ovat poikkeuksellisen yleisiä. Kyyrä ja Paukkeri (2018) eivät löytäneet merkittäviä vaikutuksia muille ammattiryhmille, joskaan he eivät kyenneet rajaamaan pois suhteellisen pieniä vaikutuksia.

2. Julkiset menot: Kirjallisuuskatsaus

Julkisiin menoihin liittyy samankaltaista hyvinvointianalyysia kuin veroihin. Toisaalta pienituloisten hyvinvointi heikkenee, jos heidän saamansa tulonsiirrot pienenevät. Toisaalta liian antelias sosiaaliturva voi vähentää työn tarjontaa, mikä voi aiheuttaa samantyyppisen vuotokohdan järjestelmään kuin liian kireä verotus. Sosiaaliturvaan erityisesti voi liittyä huolia sosiaaliturvan byrokraattisuudesta eli monimutkaisuudesta ja hitaista hallinnollisista prosesseista, jotka edelleen pahimmillaan luovat epävarmuutta ja haluttomuutta ottaa työtä vastaan sosiaaliturvan saajien parissa.

Alla kuvataan erityisesti suomalaisella aineistolla saatuja tutkimustuloksia siitä, miten sosiaaliturva vaikuttaa työllisyyteen. Perustulokokeilu toteutettiin Suomessa vuosina 2017 ja 2018. Siinä Kelan perustyöttömyysetuuksia saaneiden joukosta otettiin satunnaisotannalla koeryhmä, joka sai perustulon. Jos muut etuudet ylittivät perustulon, ne sai perustulon ylittävältä osalta. Jos henkilö sai työtä, perustulon sai silti pitää. Sen tähden perustulokokeilussa ollut perustulo lisäsi merkittävästi taloudellisia kannusteita ottaa vastaan työtä. Ehkä tätä taustaa vasten on yllättävää, että perustulokokeilu johti vain hyvin pieniin työllisyyden lisäyksiin kokeilun aikana (Verho ym. 2022). Tulos kertoo siitä, että ainakaan koeryhmä, joka yliedustetusti koostui pitkäaikaistyöttömistä, ei kovin herkästi työllisty, vaikka heidän työn vastaanottamisen kannustimia parannettaisiin.

Kyyrä ja Pesola (2020a) ovat tutkineet ansiosidonnaisen työttömyysturvan keston vaikutuksia. Vaikutukset voivat olla kahdensuuntaisia. Ensinnäkin vuotoja voi aiheuttaa se, että työttömyysetuudet heikentävät työnteon kannustimia kaventamalla työskentelyn ja työttömyyden välistä tuloeroa. Siksi antelias työttömyysturva voi passivoida työttömiä, jolloin työttömyysjaksot pitkittyvät, koska työtä etsitään vähemmän tehokkaasti. Työttömyyden aikana taidot rapistuvat ja työpaikkatarjousten saaminen hankaloituu. Riskinä on, että antelias työttömyysturva johtaa pidempiin työttömyysjaksoihin ja työllistymiseen aiempaa huonompiin työsuhteisiin.

Toisaalta työttömyysetuus tarjoaa hyvinvointia kasvattavan vakuutuksen, mikä mahdollistaa työttömälle taloudelliset mahdollisuudet etsiä kauemmin osaamistaan vastaavaa työpaikkaa. Työntekijän tuottavuus riippuu osin siitä, miten hyvin työtehtävät vastaavat hänen osaamistaan. Tuottavassa työpaikassa työntekijä hyötyy korkeammasta palkasta, ja myös julkinen talous saa suurempia verotuloja. Tällainen työsuhde todennäköisesti myös kestää kauemmin, joten työttömyyden uusiutumisen riski pienenee. Sopivan työpaikan löytäminen vie kuitenkin aikaa. Riittävän työttömyysturvan turvin työtön voi keskittyä etsimään osaamistaan vastaavaa työtä. Tämä johtaa pidempiin työttömyysjaksoihin mutta voi parantaa työnhakijoiden ja avoimien työpaikkojen kohtaantoa.

Empiirisesti yllä esiteltyjä vaikutuksia on hankala erotella toisistaan. Tarkastelemalla työttömyysturvan vaikutusta työttömyyden jälkeisten työsuhteiden palkkaan ja kestoon voidaan epäsuorasti arvioida, kumpi tekijöistä on suurempi. Jos anteliaampi työttömyysturva johtaa parempiin työsuhteisiin eli parantaa työnhakijoiden ja avoimien työpaikkojen kohtaantoa, pidemmät työttömyysjaksot ovat helpommin hyväksyttävissä.

Kyyrän ja Pesolan (2020a) tulosten mukaan pidempi ansioturva pidentää työttömyysjaksoja, mutta johtaa myös pidempiin työsuhteisiin. Viikon pidempi ansiosidonnainen etuuskausi pidentää työttömyysjaksoja keskimäärin 0,16 viikkoa, mikä vastaa 0,5 joustoa. Parempien työpaikkojen löytyminen kuitenkin kompensoi merkittävän osan pidempien työttömyysjaksojen kustannuksista, mahdollisesti jopa kaksikolmasosaa. Tutkimusaineisto koostui työttömistä, joiden työttömyyttä edeltänyt työhistoria oli repaleinen, joten tuloksia ei voi suoraan yleistää työttömien koko populaatioon. Uusitalo ja Verho (2010) sekä Kyyrä ja Pesola (2020b) ovat arvioineet ansiosidonnaisen päivärahan tason vaikutuksia. Tulosten mukaan korkeampi päiväraha pidentää uuden työpaikan löytymiseen menevää aikaa. Suomalaisilla aineistoilla tehdyt arviot ansioturvan vaikutuksista ovat samaa suuruusluokkaa kansainvälisten tutkimusten kanssa. Tutkimuskirjallisuuden mukaan ansioturvan heikennykset siis lyhentävät työttömyysjaksoja mutta saattavat pahentaa työmarkkinoiden kohtaanto-ongelmia työsuhteiden laadun heikentymisen kautta.

Kyyrä (2022) tutki työmarkkinatuen tason vaikutuksia. Työmarkkinatuen saajat ovat joko pitkäaikaistyöttömiä tai hiljattain työmarkkinoille tulleita. Heidän työllistymisensä on keskimäärin vaikeampaa kuin tuoretta työkokemusta omaavien ansioturvan saajien. Tulosten mukaan korkeampi työmarkkinatuki pidentää etuusjaksoja ja hidastaa työllistymistä, mutta vaikutukset ovat heikompia kuin muissa tutkimuksissa havaitut ansiosidonnaisen päivärahan vaikutukset. Lisäksi vain joka neljäs työmarkkinatuen saaja työllistyi avoimille työmarkkinoille, joten tässä ryhmässä työmarkkinatuen luomat taloudelliset kannustimet tuskin ovat tärkein työllistymisen este.

Gruber ym. (2023) tutkivat lasten kotihoidon tuen vaikutuksia vanhempiin ja lapsiin. Tutkimuksen tuloksena havaittiin, että lasten kotihoidon tuki merkittävällä tavalla vähentää äitien työhön osallistumista silloin, kun lapsi on kotihoidon tukeen oikeuttavassa iässä ja myös myöhemmin. Lisäksi kotihoidon tuen vaikutukset lapsiin olivat tutkimuksissa negatiiviset. Tutkimuksen perusteella lasten kotihoidon tuki siis ohjaa keskimäärin äitejä hoitamaan lapsiaan pidempiä jaksoja kotona kuin he olisivat tehneet ilman kotihoidon tukea, ja tällä on negatiivisia heijastusvaikutuksia heidän myöhempiin työuriinsa ja lapsiin keskimäärin. Tästä syystä lasten kotihoidon tuki aiheuttaa hyvinvointitappioita, ja lapsiperheiden tukimuoto, joka ei tällaista ohjausvaikutusta kotihoitoon tekisi, aiheuttaisi pienempiä hyvinvointitappioita.

Eläkejärjestelmän säännöt vaikuttavat siihen, milloin työntekijät eläköityvät. Liian aikainen eläköityminen aiheuttaa putkistoon vuotoja menetettyjen verotuottojen ja aikaistettujen eläkemaksujen takia. Eläkkeen karttuminen, eli kuinka paljon eläkettä kertyy työ- tai yrittäjätuloista, sekä lakisääteiset eläköitymisiät ohjaavat eläköitymisen ajankohtaa. Eläkeuudistuksissa näitä tekijöitä on muutettu, ja näin ollen tutkimuksessa on voitu tarkastella taloudellisten kannustimien ja ikärajojen vaikutuksia eläköitymisen ajankohtaan. Gruber ym. (2022) tutki vuonna 2005 tehtyä eläkereformia Suomessa, joka muutti karttumasääntöjä ja alensi täysimääräisen vanhuuseläkkeen ikärajaa 65:sta 63:een ikävuoteen. Tutkijat havaitsivat, että lakisäätäinen vanhuuseläkkeen alaikäraja ohjaa eläköitymispäätöstä merkittävästi myös Suomessa, vaikkakin myös taloudellisten kannustimien vaikutukset olivat odotettuja; parempi eläkekarttuma myöhentää eläköitymistä ja korkeampi eläkevarallisuus aikaisti eläköitymistä. Verrattuna ikärajojen muutoksiin taloudellisten kannustimien muutosten vaikutukset olivat kuitenkin vähäisempiä.

3. Päätelmät

Julkisella sektorilla on monenlaisia tehtäviä, kuten sosiaaliturvan ja julkisten palveluiden tarjoaminen. Joitain julkisen sektorin tehtäviä ei voi yksityisten markkinoiden kautta hoitaa, eli ne ovat välttämättömiä. Tulojen uudelleenjaon määrään tai julkisten palveluiden tasoon ei kuitenkaan ole yhtä oikeaa vastausta, vaan nämä ovat arvovalintoja. Yhteiskunnalliset näkemykset oikeudenmukaisuudesta ja julkisen sektorin koosta määrittävät, minkälainen julkinen sektori halutaan muodostaa.

Julkisen sektorin toimintaa eivät kuitenkaan ohjaa pelkästään yhteiskunnalliset näkemykset, vaan toiminnalle asettuu rajoitteita. Pitkällä aikavälillä julkisen sektorin menojen ja verotulojen tulee olla tasapainossa. Budjettirajoitteen lisäksi merkittävän rajoitteen muodostavat julkisen sektorin eri toimien vaikutukset taloudelliseen toimeliaisuuteen eli julkisen sektorin toimien aiheuttamat hyvinvointitappiot. Verotus ei voi olla liian kireää tai sosiaaliturva liian anteliasta, jos ne tällöin aiheuttavat suuria muutoksia ihmisten käyttäytymiseen, ja siten merkittäviä hyvinvointitappioita esimerkiksi alhaisemman työllisyyden vuoksi.

Tämä kirjoitus esitti tämän julkisen sektorin kokonaisuuden yksinkertaistetussa muodossa ja esitteli julkisen sektorin toimintaa ja sen kohtaamia rajoitteita kuvaavan putkistometaforan. Putkistossa verotuksen aiheuttamat hyvinvointitappiot näkyvät verojärjestelmän vuotokohtina. Lisäksi kirjoitus käsitteli lyhyesti keskeisiä tutkimustuloksia julkisen sektorin toiminnan aiheuttamien hyvinvointitappioiden suuruudesta.

Yhteenvetona kirjallisuuskatsauksesta voidaan todeta, että laajapohjaisten tulo- ja hyödykeverojen aiheuttamat hyvinvointitappiot eivät ole kovin suuria. Sen sijaan tietyt julkisen sektorin asettamat verot, maksut tai etuudet voivat johtaa toisinaan suurempiin hyvinvointitappioihin. Tässä kirjoituksessa esitellyissä tutkimuksissa esimerkiksi työnantajille kohdistuva sosiaaliturvamaksu, lasten kotihoidon tuki tai jotkut ansiosidonnaisen työttömyysturvan piirteet saattavat aiheuttaa hieman suurempia vuotoja julkisen sektorin putkistossa.

Kaikkia julkisen sektorin toiminnan vaikutuksia ei vielä tunneta tutkimuskirjallisuudessa hyvin. Verojen ja etuuksien tason lisäksi myös järjestelmän muut yksityiskohdat voivat vaikuttaa ihmisten käyttäytymiseen ja hyvinvointiin. Esimerkiksi sosiaaliturvan monimutkaisuuden eli byrokratian vaikutuksia pitäisi tutkia enemmän, että byrokratian aiheuttamien hyvinvointitappioiden suuruudesta voisi muodostaa yhtenäisen näkemyksen.

Lähteet

Alstadsæter, A., Jacob, M. ja Michaely, R. (2017). Do dividend taxes affect corporate investment? Journal of Public Economics, 151(2017): 74—83.
Benzarti, Y., Carloni, D., Harju, J. & Kosonen, T. (2020). What Goes Up May Not Come Down: Asymmetric Incidence of Value-Added Taxes. Journal of Political Economy, vol. 128, no. 12.
Benzarti, Y. and Harju, J. (2021a). Using Payroll Tax Variation to Unpack the Black Box of Firm-Level Production. Journal of European Economic Association, forthcoming.
Benzarti, Y. and Harju, J. (2021b). Can Payroll Tax Cuts Help Firms During Recessions? Journal of Public Economics, Accepted.
Boissel, C, ja Matray, A. (2022). Dividend taxes and the allocation of capital. American Economic Review, 112(9): 2884—2920.
Feldstein, M. (1995). The effect of marginal tax rates on taxable income: A panel study of the 1986 Tax reform act. Journal of Political Economy, 103(3), 551—572.
Feldstein, M. (1999). Tax avoidance and the deadweight loss of the income tax. Review of Economics and Statistics, 81(4), 674—680.
Fullerton, D. and Metcalf, G.E (2002). Tax Incidence. Handbook of Public Economics, Volume 4, Pages 1787—1872.
Gruber, J., Huttunen, K., Kosonen, T. (2023). Paying Moms to Stay Home: Short and Long Run Effects on Parents and Children. NBER Working Paper 30931.
Gruber, J., Kanninen, O. ja Ravaska, T (2022). Relabeling, retirement and regret. Journal of Public Economics, 211.
Harju, J., Jysmä, S., Koivisto, A., Kosonen, T. (2021). Does Household Tax Credit Increase Demand and Employment in the Service Sector. Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2021:1.
Harju, J., Koivisto, A. ja Matikka, T. (2022). The effects of corporate taxes on small firms. Journal of Public Economics, 212(2022) 104704.
Jakobsen, K., M. & Søgaard, J., E. (2022) Identifying behavioral responses to tax reforms: New insights and a new approach. Journal of Public Economics, 212.
Kalin, S., Kari, S., Kauppinen, I., Kotakorpi, K., Määttänen, N., Ropponen, O. & Valkonen, T. (2019). Verotuksen muutospaineet ja tulevaisuus. Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2019:35.
Kalin, S., Kauppinen, I., Kotakorpi, K. & Pirttilä, J. (2022). Migration and tax policy: Evidence from Finnish full population data. FIT Working Paper no. 1.
Kleven, H., J. & Schultz, E., B. (2014). Estimating Taxable Income Responses Using Danish Tax Reforms. American Economic Journal: Economic Policy, 6(4): 271—301.
Kosonen, T. (2015). More and cheaper haircut after VAT cut? On the efficiency and incidence of service sector consumption taxes. Journal of Public Economics, Volume 131, pages 87—100.
Kosonen, T. ja Savolainen, R. (2019). Makeisveron vaikutus makeisten hintoihin ja kulutukseen. Labore Raportteja 38.
Ku, H., Schönberg, U. and Schreiner, R.C. (2020). Do place-based tax incentives create jobs? Journal of Public Economics, Volume 191, November 2020, 104105
Kyyrä, T. (2022). The effects of unemployment assistance on unemployment exits. International Tax and Public Finance (painossa).
Kyyrä, T. & Paukkeri, T. (2018). Does experience rating reduce sickness and disability claims? Evidence from policy kinks. Journal of Health Economics, 61:178—192.
Kyyrä, T. & Pesola, H. (2020a). The effects of unemployment benefit duration: Evidence from residual benefit duration. Labour Economics, 65:101859.
Kyyrä, T. & Pesola, H. (2020b). The effects of UI benefits on unemployment and subsequent outcomes: Evidence from a kinked benefit rule. Oxford Bulletin of Economics and Statistics, 82:1135—1160.
Kyyrä, T. & Tuomala, J. (2022). The Effects of Employers’ Disability and Unemployment Insurance Costs on Benefit Inflows. VATT Working Papers 152.
Lyytikäinen, T. (2009). Three-rate property taxation and housing construction. Journal of Urban Economics, 65(3), 305—313.
Martínez, I., Z., Saez, E. & Siegenthaler, M. (2021) Intertemporal Labor Supply Substitution? Evidence from the Swiss Income Tax Holidays. American Economic Review, 111(2): 506—546.
Matikka, T. (2018). Elasticity of Taxable Income: Evidence from Changes in Municipal Income Tax Rates in Finland. Scandinavian Journal of Economics 120(3), 943—973.
Matikka, T., Harju, J. ja Kosonen, T. (2016). Tuloverotuksen vaikutus työn tarjontaan. Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2016:5.
Ohrn, E. (2019). The effect of tax incentives on U.S. manufacturing: Evidence from state accelerated depreciation policies. Journal of Public Economics, 180:104084.
Saez, E., Schoefer, B. and Seim, D. (2019) Payroll Taxes, Firm Behavior, and Rent Sharing: Evidence from a Young Workers’ Tax Cut in Sweden. American Economic Review 109(5), 1717—1763.
Uusitalo, R. ja Verho, J. (2010). The effect of unemployment benefits on re-employment rates: Evidence from the Finnish unemployment insurance reform. Labour Economics, 17(4), 643—654.
Vattø, T., E. (2020). Estimating the Elasticity of Taxable Income When Earnings Responses Are Sluggish. Finanz Archiv/Public Finance Analysis, vol. 76 no. 4.
Verho, J., Hämäläinen, K. ja Kanninen, O. (2022). Removing Welfare Traps: Employment Responses in the Finnish Basic Income Experiment. American Economic Journal: Economic Policy, 2022; 14, 501—22.
Yagan, D. (2015). Capital tax reform and the real economy: The effects of the 2003 dividend tax cut. American Economic Review, 105(12):3531—3563.
Zwick, E. ja Mahon, J. (2017). Tax policy and heterogeneous investment behavior. American Economic Review, 107(1):217—248.

---

[1] Tutkimusraportissa myös keskustellaan siitä, että kotitalousvähennystä hyödynnetään sitä enemmän mitä suurempituloinen kotitalous on. Koska sillä ei ole merkittäviä kulutusta lisääviä ja siten siivousalan työllisyyttä kasvattavia vaikutuksia, on kyseisen tuen perustelut heikolla pohjalla. Suomessa kotitalousvähennyksen verotuloja vähentävä vaikutus on noin puoli miljardia euroa vuosittain.