Lausunto toimenpide-ehdotuksista julkisen talouden tasapainottamiseksi

Tausta

Valtiovarainministeriö on pyytänyt toimenpide-ehdotuksia julkisen talouden sopeutustarpeeseen vastaamiseksi ja pitkään jatkuneen velkaantumiskehityksen taittamiseksi.

Parlamentaarisen finanssipoliittisen työryhmän arvioima 8–11 miljardin euron sopeutustarve on suuruusluokaltaan perusteltu EU:n asettamien vaatimusten ja kotimaisen finanssipoliittisen sopimuksen näkökulmista. Tiukkaan nimellisen tavoitteeseen liittyy myös riskejä, kuten talouskasvun hidastuminen ainakin lyhyellä aikavälillä ja mahdollinen hyvinvointierojen kasvu (Kotakorpi ja Pirttilä 2025a). Kyse on erittäin vaativasta tavoitteesta, jonka suuruus todennäköisesti ylittää nykyhallituksen jo päättämät toimet. Tavoitteen saavuttaminen edellyttää laajamittaisia keinoja niin meno- kuin tulopuolella kasvua tukevien
rakenneuudistusten lisäksi.

Tässä lausunnossa tarkennamme ensin aiempien kannanottojemme pohjalta sitä, miten sopeutusten tulisi painottua julkisen sektorin menojen ja tulojen välillä. Sen jälkeen nostamme esiin mahdollisia sopeutuskeinoja sekä tulo- että menopuolelta.

1. Meno- ja tulosopeutuksen painotus¹

Julkisen talouden sopeuttaminen heikentää väistämättä jonkin verran talouskasvua, ja sopeutuksen keinojen valinta – mitä veroja korotetaan tai mitä menoja leikataan – vaikuttaa myös sopeutuksen vaikutusten jakautumiseen. Sopeutuksen keinot pitäisi valita niin, että ne heikentävät hyvinvointia mahdollisimman vähän. Hyvinvointivaikutukset riippuvat sekä kasvu- että tulonjakovaikutuksista. Tulonjaolla voi olla merkitystä yhteenlaskettujen tulojen lisäksi, esimerkiksi jos leikkaus pienituloisen käytettävissä oleviin tuloihin vaikuttaa hyvinvointiin enemmän kuin samansuuruinen leikkaus suurituloisen käytettävissä oleviin tuloihin. Se, miten näitä kasvu- ja tulonjakovaikutuksia painotetaan, on poliittinen arvovalinta.

Kansainvälisen valuuttarahaston katsaus (Balasundraham ym. 2023) tarjoaa hyödyllisen yhteenvedon sopeutuksen onnistumiseen myötävaikuttavista tekijöistä. IMF:n mukaan suurissa sopeutusohjelmissa tarvitaan sekä meno- että tulopuolen ratkaisuja.

Yksi suurimmista kysymyksistä on, miten menoleikkauksia ja veronkiristyksiä tulisi painottaa. Makrotaloudellinen tutkimuskirjallisuus on aiemmin korostanut (Alesina ym. 2019. Ramey 2019), että lyhyellä aikavälillä veronkiristyksillä olisi menoleikkauksia haitallisempia vaikutuksia talouskasvulle. Menoleikkauksia painottavat sopeutusohjelmat ovat myös yhteydessä sopeutusten onnistumiseen, pysyvään velkatason alenemiseen (Ando ym. 2025). Toisaalta Kawano ym. (2025) tutkimustulosten mukaan näyttö esimerkiksi ylimpien ansiotulo- ja yritysveron sekä ALV:n kautta tapahtuvien veronkiristyksen haitallisista kasvuvaikutuksista ei ole uskottavaa uusimpien tutkimusmenetelmien valossa. Balasundraham ym. (2023) mukaan menoleikkauksiin kohdistuvat sopeutusohjelmat ovat johtaneet suurempaan tuloerojen kasvuun kuin verotukseen kohdistuvat toimet. Heidän mukaansa on kuitenkin luultavaa, että maiden, joissa verotus on jo kireää, kannattaa etsiä ennen muuta menopuolen toimia. Sopeutusohjelman kokonaisuuden tulonjakovaikutukset olisi tarpeen arvioida systemaattisesti (Talouspolitiikan arviointineuvosto 2015, 63-64), jolloin voidaan ottaa huomioon esimerkiksi menoleikkausten mahdollinen kohdistuminen liiaksi samoihin ihmisryhmiin.

Sekä veronkiristysten että menoleikkausten kasvu- ja tulonjakovaikutukset riippuvat oleellisesti siitä, miten ne tehdään. Olemme aiemmassa kirjoituksessa koonneet yhteen tutkimustietoa verotuksen ja talouskasvun sekä tuottavuuden yhteyksistä (Kotakorpi ja Pirttilä 2025b). Päättelimme, että kokonaisveroastetta ratkaisevampaa on, kuinka koko verojärjestelmä toimii ja rahoitetaanko verotuloilla oikeita menokohteita. Dabla-Norris ja Liman (2023) tutkimuksen mukaan veropohjaa laajentavilla ohjelmilla on ollut paljon veroasteen kiristyksiä haitallisemmat kasvuvaikutukset. Balasundraham ym. (2023) mukaan verojen kiristykset kannattaa suunnata vähemmän vääristäviin veromuotoihin, kuten kiinteistöveroon ja kulutuksen verottamiseen. Mikäli tämäntyyppisillä toimilla ei päästä riittävään sopeutukseen tai niiden tulonjakovaikutukset katsotaan epätoivottaviksi, myöskään tuloverojen muutoksia ei ole syytä sulkea pois keinovalikoimasta.

Balansundraham ym. (2023) mukaan myös menoleikkausten koostumuksella on merkitystä. Leikkaukset ovat erityisen haitallisia, jos ne kohdistuvat julkisiin investointeihin, koulutukseen tai terveydenhuoltoon. Ardanaz ym. (2024) mukaan välttämällä julkisiin investointeihin kohdistuvia leikkauksia voidaan menoleikkausten kasvua heikentävää vaikutusta lieventää ja jopa tukea kasvua. IMF:n (2025) laskelmien mukaan myös kehittyneiden maiden julkisissa menoissa on tehottomuutta, ja menojen uudelleenallokoinnilla voitaisiin vauhdittaa kasvua kokonaismenoja lisäämättä.

Taloustieteellisesti ei siis ole mahdollista yksiselitteisesti määritellä sitä, miten sopeutuspaketissa pitäisi painottaa veronkiristyksiä ja menoleikkauksia, koska hyvinvointivaikutukset riippuvat sekä keinojen täsmällisestä valinnasta että siitä, miten eri tuloryhmille koituvia kustannuksia ja hyötyjä painotetaan. Tarkastelemme seuraavaksi vero- ja menopuolen keinojen valintaa.

2. Sopeutuskeinojen valinnasta

Aiemmissa kirjoituksissa olemme koonneet yhteen yllä käsiteltyjen tutkimusten lisäksi mikroekonometrista tutkimusnäyttöä erilaisten sopeutustoimien vaikutuksista sekä tehokkuuden että tulonjaon näkökulmasta (Harju ym. 2023a ja Harju ym. 2023b). Tutkimustiedon perusteella voidaan tunnistaa keinoja, joiden talouskasvua haittaavat vaikutukset ovat vähäisiä ja tehdä huomioita joidenkin keinojen tulonjakovaikutuksista. Nostamme seuraavassa esiin mahdollisia toimenpiteitä. Näitä kaikkia keinoja voidaan tarkastella osana sopeutuksen kokonaisuutta, mutta tämän lausunnon puitteissa ei ole
mahdollista tehdä arvioita vaikutuksista julkisen talouden tasapainoon. Täsmälliset vaikutukset riippuvat kunkin uudistuksen yksityiskohdista ja sopeutuksen kokonaisuudesta.

2.1 Veroratkaisut

Kiinteistöverotuksen, erityisesti maapohjan verotuksen, korottaminen vääristää taloudellista toimintaa suhteellisen vähän. Sen ala- ja ylärajoja voidaan edelleen nostaa. Maapohjan kiinteistöveron taso on järkevää pitää yleistä kiinteistöveroa korkeampana, koska maan arvoon kohdistuva kiinteistövero ei aiheuta haitallisia kannustinvaikutuksia rakennusinvestointeihin (Lyytikäinen 2009).

Merkittäviä lisäverotuloja olisi saatavissa luopumalla alennetuista arvonlisäverokannoista. Erityisesti elintarvikkeiden alennettua arvonlisäverokantaa voidaan korottaa. Myös yleinen korotus on mahdollinen, mutta kantojen yhtenäistäminen kannattaisi tehdä joka tapauksessa, koska se tehostaisi verojärjestelmää. (Crawford 2010.) Sekä yleisen korotuksen että erityisesti elintarvikkeiden alennetun kannan korottamisen vaikutukset kohdistuisivat suhteellisen voimakkaasti pienituloisille kotitalouksille. Vaikka ALV:n yhtenäistämisen vaikutukset kompensoitaisiin pienituloisille esimerkiksi tulonsiirtojen tasoa nostamalla, kokonaisvaikutus julkiseen talouteen olisi positiivinen. (Harju ym. 2023b.)

Suuren sopeutustarpeen vuoksi myös ansiotuloverotusta voidaan maltillisesti kiristää. Erityisesti keskituloisten veronkorotuksilla ei ole tutkimusten mukaan merkittäviä vaikutuksia työn tarjontaan tai verotulojen raportointiin. Maltillisella yleisellä ansiotuloveron korotuksella voitaisiin saada merkittävästi lisää verotuloja laajan veropohjan vuoksi. (Harju ym. 2023a, Harju ym. 2023b.) Yleisen ansiotuloverotuksen vaikutuksista talouskasvuun innovaatioiden tai kouluttautumisen kautta ei ole vahvaa näyttöä (ks. Kotakorpi ja Pirttilä 2025b) ja vaikutus maastamuuttoon on tuoreen suomalaisen tutkimuksen perusteella pieni (Kalin ym. 2022).

Lisää verotuloja saataisiin myös pienentämällä kotitalousvähennystä. Kotitalousvähennyksen myönteisestä vaikutuksista ei ole näyttöä Ruotsia koskevan tutkimuksen perusteella (Harju ym. 2025).

Yritysten verotusta voidaan myös tarkastella osana sopeutusta. Listaamattomien yritysten osinkojen verokohtelu on Suomessa kevyttä ja sitä voitaisiin korottaa. Useiden tutkimusten mukaan tämän verotuksen kiristäminen ei aiheuttaisi merkittäviä haitallisia taloudellisia vaikutuksia, vaan vaikuttaisi ennen muuta siihen, missä muodossa yrittäjät nostavat tuloja yrityksistä, eli vähentäisi verosuunnittelua. Suomen yhteisöverokanta on kansainvälisesti kilpailukykyinen ja sen alentaminen edelleen hallituksen päätösten mukaisesti pienentää verokertymää ja siten vaikeuttaa sopeutustavoitteen saavuttamista. (Harju ym. 2024.)

Perintövero on merkittävä osa Suomen verojärjestelmää ja vääristää talouden toimintaa suhteellisen vähän. Sen poistamiselle ei ole selkeitä tehokkuuteen tai tulonjakoon liittyviä perusteita. Kattavan katsauksen Suomen perintöverotuksesta ovat tehneet Matikka ym. (2025).

Vaikka korjaavien verojen ensisijainen tavoite on ulkoisvaikutusten hinnoittelu ja terveydelle tai ympäristölle haitallisen kulutuksen ja tuotannon vähentäminen, niillä voidaan lyhyellä aikavälillä kerätä lisätuloja. Tupakka- ja alkoholiverot voidaan sitoa elinkustannusindeksiin, jotta niiden reaalinen taso ei pääse laskemaan suhteessa muuhun hintatasoon. Ympäristöverotuksen kokonaisuutta voidaan myös tarkastella sopeutuksen yhteydessä. Suuria nykyisellään verotuksen ulkopuolelle jääviä ympäristöhaittojen kokonaisuuksia ovat maatalouden ilmastopäästöt sekä luontokatoon liittyvät haitat. Keskipitkän aikavälin ilmastosuunnitelma esittää joukon toimia, jotka voisivat vähentää maatalouden ilmastopäästöjä, mutta ympäristöverotus ei ole toimissa mukana (Ympäristöministeriö 2025). Metsämaan raivaaminen muuhun käyttöön pienentää hiilinielua ja lisää luontokatoa. Maankäytön muutoksista perittävän maksun erilaisia toteuttamistapoja ja vaikutuksia on arvioinut maa- ja metsätalousministeriön ja ympäristöministeriön asettama poikkihallinnollinen työryhmä (Maa- ja metsätalousministeriö 2024). Ympäristöveroa luontohaitalle on ehdotettu esimerkiksi ympäristöministeriön tilaamassa selvityksessä, joka tarkasteli luontokadon vaikutuksia talouteen ja luontopääoman tarjoamia palveluita (Pouta ym. 2023). Nämä uudet ympäristöperusteiset verot olisivat sopeutusvaihtoehtoja, jotka voisivat lisätä hyvinvointia ympäristöhaittoja pienentämällä sekä ainakin lyhyellä aikavälillä tuottaa verotuloja.

2.2. Menopuolen ratkaisut

Lisäsäästöjä voidaan hakea yritystuista. Erityisesti on perusteltua välttää uusien energiaan liittyvien yritystukien käyttöönottoa. Valtioneuvoston selonteko kansallisesta energia- ja ilmastostrategiasta suunnittelee, että Suomen ilmastotavoitteiden ja -sitoumusten vaatimia lisätoimia toteutettaisiin ennen kaikkea ottamalla käyttöön erilaisia valtion budjetista maksettavia tukia. Yrityksille tarjotut tuet ovat kuitenkin valtiontalouden kannalta usein kallis ja tehoton tapa yrittää edistää puhdasta siirtymää – tukia kuitataan myös investoinneista, jotka hyvityksen saajat olisivat tehneet ilman tukeakin.

Kuten muutkin yritystuet, puhtaalla siirtymällä perustellut yritystuet olisi valtiontalouden näkökulmasta tarpeen arvioida huolellisesti. Esimerkiksi vuonna 2025 käyttöön otettu investointihyvitys ilmastoneutraaliin talouteen tähtääville investoinneille ei todennäköisesti edistä talouskasvua, innovaatiotoimintaa tai puhdasta siirtymää toivotusti (Einiö ym. 2024). Vuosien 2026-2029 julkisen talouden suunnitelmaan sisältyy kuitenkin uusi ilmastoneutraaliin talouteen tähtäävien investointien verohyvitys. Jos uusi hyvitys otetaan käyttöön, se tulisi suunnitella huolellisesti, jotta vältettäisiin vuonna 2025 voimaan tulleen verohyvityksen virheet.

Ilmasto- ja energiastrategiassa asetetaan myös tavoitteeksi, että Suomeen rakennetaan vähintään yksi uusi perinteinen ydinvoimala. Strategiassa todetaan, että hallitus varautuu tukemaan uutta ydinvoimaa. Tällaiset tukijärjestelyt pääomavaltaisissa ydinvoimahankkeissa siirtävät investointiriskejä julkiselle sektorille. Valtiontalouden tasapainottamisen näkökulmasta olisi tärkeää varmistaa, että myös energiantuotannon puhtaaseen siirtymään liittyvät ratkaisut toteutetaan teknologianeutraalisti ja mahdolliset tuet kohdennetaan avoimen kilpailun kautta kustannustehokkaasti ja määräaikaisina.

Eläkkeet on syytä ottaa mukaan sopeutustoimiin. Tulevia eläkkeitä voidaan leikata eläkeuudistuksella, esimerkiksi rajaamalla opiskeluajoista karttuvia eläkkeitä, vähentämällä leskeneläkkeitä tai alentamalla osittaisen vanhuuseläkkeen houkuttelevuutta. Maksussa olevia eläkkeitä voidaan leikata kiristämällä eläkkeiden verotusta. Eri toteutusvaihtoehtojen hyvät ja huonot puolet tulisivat arvioitavaksi uudistuksen valmistelun yhteydessä. Eläkeuudistuksella voidaan saada sekä suoria julkisen talouden säästöjä että vaikuttaa työurien pituuteen. Kansainvälisen tutkimuksen ja suomalaisen viimeaikaisen tutkimuksen perusteella valinta työnteon ja eläkkeelle jäämisen välillä reagoi sekä eläkejärjestelmän luomiin taloudellisiin kannusteisiin (esim. Ollonqvist ym. 2025) että järjestelmän muihin sääntöihin (Gruber ym. 2022).

Hyvinvointialueilla tulee jatkaa uudistuksia esimerkiksi viimeisimmän asiantuntijaraportin suositusten mukaisesti (Haveri ym. 2025). Erityisesti hyvinvointialueiden rahoitusmallia on tarpeen uudistaa kannustavampaan suuntaan joko valtionrahoituksen perusteita muokkaamalla tai ottamalla käyttöön hyvinvointialueiden verotusoikeus, joka voisi parantaa alueiden kannusteita kustannustehokkuuteen (Kortelainen ym. 2021).

Kohonneita korkeakoulutuksen kustannuksia voitaisiin osittain rahoittaa lukukausimaksuilla. Esimerkiksi saksalaisen tutkimuksen perusteella lukukausimaksut saattavat vähentää korkeakouluihin hakeutumista, mutta eivät silti välttämättä vähennä korkeakoulututkintoja, jos valmistuminen nopeutuu (Bietenbeck ym. 2023). Vaikutukset tasaarvoon eivät välttämättä ole negatiiviset: korkeakoulutus on melko vahvasti periytyvää, jolloin edullisesta korkeakoulutuksesta hyötyvät erityisesti koulutettujen ja hyväosaisten perheiden nuoret (OECD 2024). On kuitenkin tärkeää suunnitella mahdollinen uudistus niin, ettei tavoite korkeasta koulutustasosta vaarannu; investoinnit koulutukseen ovat yksi keskeinen talouskasvun taustatekijä. Ikäluokkien pieneneminen tarjoaa myös mahdollisuuden alentaa koulutusmenoja jatkossa tinkimättä panostuksista oppilasta kohden, ensiksi perusasteella.

Kotihoidon tuki heikentää uuden tutkimustiedon mukaan naisten työllisyyttä ilman näyttöä lasten hyvinvoinnin paranemisesta (Gruber ym. 2025). Tuen poistamista voidaan siksi tarkastella osana sopeutuskokonaisuutta.

Vaikka indeksikorotukset etuuksiin turvaavat niiden reaalisen arvon, korotuksista voidaan poiketa määräajaksi julkisen talouden tasapainottamisen vuoksi. Jotkut näistä leikkauksista kohdistuvat kaikkein pienituloisimpiin ryhmiin (Harju ym. 2023b), mikä korostaa sopeutuksen kokonaisuuden ulonjakovaikutusten arvioinnin merkitystä. Indeksijäädytykset sopivat huonosti yhteen esimerkiksi yllä esitetyn ruuan arvonlisäveron korottamisen kanssa, jos ei haluta merkittävästi heikentää pienituloisimpien taloudellista asemaa.

Prosenttiperusteisia menositoumuksia, kuten T&K-menojen ja puolustusmenojen kehyksiä, on perusteltua tarkastella kriittisesti, sillä ne rajoittavat säästömahdollisuuksia talouden kasvaessa. Julkisen sektorin rakenteellista tehostamisohjelmaa, menokuria, on syytä jatkaa.

Lausunnon kirjoittajat

Professori Kaisa Kotakorpi, Tampereen yliopisto
Tutkimusprofessori Marita Laukkanen, VATT
Professori Jukka Pirttilä, Helsingin yliopisto

1. Tämä osio pohjautuu pääosin aiempaan lausuntoomme finanssipoliittiselle parlamentaariselle työryhmälle julkisen talouden rahoitusasematavoitteen asettamisesta joulukuussa 2025. ↩︎