Vaikuttavuuskertomus: Uutta näkökulmaa syntiveroihin ja sääntelyyn
Vaikuttavuuskertomuksen kirjoittaja: Tuomas Kosonen, VATT.
Verotutkimuksen huippuyksikkö FIT
Huippuyksikön johtaja: Kaisa Kotakorpi, Tampereen yliopisto
Vaikuttavuuskertomuksen kirjoittaja: Tuomas Kosonen, Valtion taloudellinen tutkimuskeskus VATT
Vaikuttavuustavoite
Yksi Verotutkimuksen huippuyksikön toisen työpaketin päätavoitteista on tuoda uusia näkökulmia syntiveroihin ja regulaatiopolitiikkaan, kuten makeisten ja alkoholituotteiden verotukseen tai alkoholin myynnin rajoituksiin. Termi ”syntihyödyke” ja siihen liittyvä lainsäädäntö koskee kulutusta, joka tuo nautintoa nykyhetkessä, mutta jolla on haitallisia terveysvaikutuksia tulevaisuudessa. Syntiveroilla ja sääntelyllä tavoitellaan tämänkaltaisen haitallisen kulutuksen vähentämistä, jos kuluttajat eivät täysin huomioi tulevaisuuden haittaa päätöksenteossaan. Toisaalta huonosti suunnitellut rajoituskeinot voivat epäonnistua kansanterveydellisissä tavoitteissa ja johtaa hyvinvointitappioihin vääristyneiden kulutuspäätösten tai yritysten kustannusten muodossa.
Tämän aihepiiriin parissa tehty tutkimus voidaan jakaa kahteen päätutkimukseen. Ensimmäinen tutkimus tarkastelee makeisveroasetusta, joka oli voimassa Suomessa vuodesta 2011 vuoteen 2016. Toinen tutkimus puolestaan tarkastelee alkoholilainsäädäntöä, muun muassa vuoden 2018 politiikkamuutosta, joka vapautti vahvempien alkoholituotteiden myynnin valtion monopolin Alkon ulkopuolisiin vähittäistavarakauppoihin, höllentäen alkoholin myynnin rajoituksia.
Ensimmäisen makeisverotutkimuksen kohteena oli vuosien 2011–2016 verolainsäädäntö, joka asetti lisäveron vähittäistavarakaupoissa myydyille makeisille (sis. suklaa), jäätelölle ja alkoholittomille virvoitusjuomille. Vaikka tämä kyseinen veroasetus hylättiin vuoden 2017 alussa, on virvoitusjuomille edelleen käytössä lisävero. Lisäksi viimeaikaisessa julkisessa keskustelussa on ehdotettu samankaltaisia uusia syntiverotoimenpiteitä. Useat muut maat ovat panneet täytäntöön samankaltaisia asetuksia.
Toinen tutkimus keskittyy valtion alkoholilainsäädäntöön, joka rajoittaa tietyn alkoholipitoisuusrajan ylittävien tuotteiden myyntiä ainoastaan valtion omistamiin Alko-myymälöihin Suomessa. Samankaltaisia alkoholin myyntirajoituksia on voimassa muissakin Pohjoismaissa; Ruotsissa, Norjassa ja Islannissa, sekä kansainvälisesti monessa eri maassa.
Verotutkimuksen huippuyksikön päätavoite syntiverojen saralla on tuoda tutkimukseen perustuvaa tietoa kiihtyneeseen julkiseen keskusteluun. Toinen tavoite on osallistua keskusteluun uusista samankaltaisista politiikkatoimenpiteistä hyödyntäen aiemmista lakimuutoksista saatuja tutkimustuloksia. Tämä tapaus osoittaa tutkimustulosten ja niiden levittämisen vaikutuksen politiikkatoimenpiteiden suunnittelun, arvioinnin ja yleisen ymmärtämisen parantamisessa. Tutkimus pyrkii varmistamaan, että kyseiset politiikkatoimenpiteet pohjautuvat empiirisesti vahvistettuihin mekanismeihin, eivätkä yksinkertaistettuihin oletuksiin niiden tehokkuudesta.
Tarkemmin tämä vaikuttavuustavoite voidaan määritellä kolmen toisiinsa liittyvän ulottuvuuden kautta:
- Politiikkatoimenpiteiden tehokkuuden parantaminen
Niiden olosuhteiden tunnistaminen, joiden vallitessa syntiverot ja myyntirajoitukset tehokkaasti vähentävät haitallista kulutusta. Erityisesti substituutiomallien ja tuotannon saatavuuden roolin identifiointi. - Hyvinvointilopputulemien parantaminen
Päätöksentekijöiden informoiminen potentiaalisista tahattomista seurauksista, kuten hyvinvointitappioista, markkinavääristymistä ja työllisyysvaikutuksista politiikkatoimien tasapainoisemman suunnittelun tukemiseksi. - Julkisen ja politiikkatoimenpiteisiin liittyvän keskustelun uudelleenmuotoilu
Keskustelun siirtäminen normatiivisista oletuksista (esim. ”verotus parantaa terveyttä”) kohti todisteisiin pohjautuvaa arviointia kausaalisista mekanismeista, kuten politiikkatoimenpiteiden vaikutusten heterogeenisyydestä. - Institutionaalisten politiikkatoimien perusteluiden haastaminen
Perustavanlaatuisten politiikkatoimenpiteiden (esim. alkoholin monopolit) kriittinen arviointi ja niiden vaikuttavuuden kriittinen tarkastelu valtion kansanterveydellisten tavoitteiden saavuttamisessa.
Keinot
Ensisijaiset keinot vaikuttavuustavoitteiden saavuttamiselle olivat tietoisuuden lisääminen tutkimustuloksista ja aktiivinen osallistuminen tutkimustuloksiin liittyvään julkiseen keskusteluun. Nämä saavutettiin:
- Julkaisemalla tutkimustulokset työpapereina, mikä antoi tutkijayhteisölle mahdollisuuden arvioida tutkimusmetodeja ja niihin liittyviä oletuksia. Paperit julkaistiin lehdistötiedotteen kera, joka selitti tärkeimmät havainnot suurelle yleisölle ymmärrettävillä termeillä näin auttaen levittämään tutkimustuloksia laajemmin.
- Osallistumalla mediakeskusteluun antamalla haastatteluja tutkimuksesta sekä tutkimustuloksiin perustuvista politiikkatoimenpide-ehdotuksista.
- Osallistumalla yleisötapahtumiin, kuten paneelikeskusteluihin ja pitämällä keynote-puheenvuoroja aiheeseen liittyen.
- Osallistumalla päätöksentekijöille suunnattuihin tapahtumiin ja selittämällä tutkimustuloksia ja niiden merkitystä politiikkatoimenpiteiden suunnittelun kannalta. Lisäksi kirjoittamalla asiantuntijalausuntoja eduskunnan valiokunnille aiheeseen liittyvistä hallituksen politiikkatoimenpide-esityksistä.
- Pitämällä esitelmiä tieteellisissä konferensseissa laajemman kansainvälisen tunnustuksen saamiseksi tutkimustuloksille tiedeyhteisössä.
Vaikutukset
Tutkimusten julkaiseminen ja niiden vaikutukset julkisessa keskustelussa ja politiikkatoimissa
Syntiveroja käsittelevä tutkimus julkaistiin 8. huhtikuuta 2024 lehdistötiedotteen kera (Kosonen, Jysmä ja Savolainen, 2024). Mediakanavat olivat täten tietoisia tutkimustuloksista, jotka välitettiin esimerkiksi STT infon kautta samana päivänä. Keväällä 2024 media käsitteli aihetta laajemmin haastattelemalla professori Kososta liittyen politiikkatoimenpide-ehdotuksiin, joilla oli samanlaisia elementtejä kuin tutkitulla makeisia koskevalla verolainsäädännöllä, joka oli poistettu vuoden 2017 alussa.
Erityisesti terveysjärjestöt julkaisivat ehdotuksia laajapohjaisen terveysveron toimeenpanosta Suomessa keväällä 2024. Näihin lukeutuivat ainakin SOSTEn helmikuussa ja Terveyden ja hyvinvoinninlaitoksen (THL) huhtikuussa esittämät ehdotukset, joiden mukaan Suomessa tulisi ottaa käyttöön sokeria, kovia rasvoja tai suolaa sisältäviin tuotteisiin kohdistuva valmistevero kansanterveyden parantamiseksi.
Iltalehti uutisoi 13. huhtikuuta 2024, että pääministeri Petteri Orpon hallitus harkitsi toimeenpanevansa tällaisen laajapohjaisen terveysveron. Ehdotus ilmeisesti hylättiin, minkä jälkeen hallitus sen sijaan ehdotti arvonlisäveron nostamista alennetusta tasosta (sovelletaan ruokaan) normaalille tasolle tietyissä tuotekategorioissa kuten makeisissa ja suklaissa, ja lähetti hallituksen esityksen eduskunnalle (HE 141/2024 vp). FIT:n tutkijoiden 8. huhtikuuta 2024 julkaiseman tutkimuksen vaikutus näkyy siinä, että yksi tärkeimmistä todisteista, jolle esitys rakentuu, on tämä kyseinen tutkimus.
Useammassa mediahaastattelussa (esim. YLE 4. huhtikuuta ja 8. huhtikuuta) tutkija professori Kosonen selitti, että tutkimusten mukaan on epätodennäköistä, että laajapohjainen terveysvero johtaisi merkittäviin terveyshyötyihin epäterveellisten tuotteiden vähentyneen kulutuksen kautta. Pikemminkin veron vääristävät vaikutukset voivat säilyä, mutta terveyshyödyt jäävät vähäisiksi. Näin ollen laajapohjaisen terveysveron käyttöönotto heikentäisi kokonaishyvinvointia.
Hallituksen esitystä makeisten ja suklaan arvonlisäveron korottamisesta arvioi Valtion taloudellista tutkimuslaitosta VATT edustava tutkija professori Kosonen eduskunnalle annetussa lausunnossa (VN/13506/2024). Lausunnossa tutkija professori Kosonen esitti argumentteja makeisten ja suklaan arvonlisäveron korottamisen puolesta ja vastaan. Tärkeimmät toteamukset olivat, että arvonlisäveron korottaminen näille tuotteille voi nostaa verotuloja, kuten esityksessä mainitaan, mutta ei juurikaan ohjaa kulutusta pois näistä tuoteryhmistä. Arviossa myös kyseenalaistettiin syitä kohdistaa arvonlisäveron korotus kapeisiin tuoteryhmiin, jos päätarkoitus on lisätä verotuloja, kuten hallituksen esitys väittää. Tuolla poliittisella tarkoituksella kaikkien elintarvikkeiden arvonlisäveroa voisi korottaa alennetusta tasosta normaalille tasolle. Tämä toisi paljon enemmän verotuloja myös sen jälkeen, kun pienituloisille aiheutuneet menetykset ruoan hintojen noususta olisi kompensoitu.
Hallitus luopui esityksestä korottaa makeisten ja suklaan arvonlisäveroa. Vaikka on mahdotonta tietää mitkä syyt alun perin johtivat esityksien harkintaan ja sen jälkeen päätökseen olla toteuttamatta niitä, tässä kuvailulla tutkimuksella sekä sitä seuranneilla mediahaastatteluilla ja lausunnolla näyttäisi olleen vaikutusta esityksen peruuttamiseen. Tapahtumien ajoitus myös puoltaa tätä näkemystä.
Toinen tutkimus, joka koski valtion alkoholimonopoleja julkaistiin 11. joulukuuta 2024 yhdessä lehdistötiedotteen kanssa (Kosonen, Jysmä, Stefansson, Worku, 2024). Tutkimuksessa tutkittiin vuoden 2018 uudistusta, joka salli tiettyjen, aiemmin vain monopolijärjestelmän sisällä myytävien alkoholituotteiden myymisen vähittäistavarakaupoissa monopolin ulkopuolella. Tutkimustulokset kuvasivat, miten juuri vapautettujen tuotteiden myynti kasvoi dramaattisesti uudistuksen jälkeen. Samaan aikaan muiden tuotteiden myynti kuitenkin laski. Eri myyntikanavien yhteen laskeminen osoittaa, että alkoholin nettomyynti ei kasvanut.
Tutkimustulokset vaikuttivat osaltaan jo kuumana käyvään keskusteluun alkoholipolitiikkatoimenpiteiden vaikuttavuudesta ja erityisesti valtion monopolin roolista. Näiden politiikkatoimenpiteiden kannattajat väittivät, että ne vähentävät tehokkaasti alkoholin kokonaiskulutusta, kun taas vastustajat väittivät, että tällaisilla politiikkatoimenpiteillä on korkeat yhteiskunnalliset kustannukset. Tästä syystä ei ollut yllätys, että tutkimusta käsiteltiin laajasti mediassa, muun muassa Suomen suurimman lehden, Helsingin Sanomien, pääkirjoituksessa. Keskustelua käytiin ilmeisesti siitä, että näillä alkoholipoliittisilla toimenpiteillä ei ollutkaan niin suurta kansanterveydellistä vaikutusta, kuin mitä toimenpiteiden kannattajat olivat väittäneet. Viimeisin valtion alkoholimonopoleja koskeva uudistus tehtiin vuonna 2024, eikä uudesta uudistuksesta ole ollut puhetta.
Tutkimustulosten levittäminen yleisötilaisuuksissa
Näitä tutkimukseen perustuvia näkemyksiä käsiteltiin myös Suomessa pidetyissä yleisötilaisuuksissa useiden sidosryhmien läsnä ollessa. Tutkimusprofessori Kosonen osallistui paneelikeskusteluun Elintarviketeollisuusliiton (ETL) järjestämässä tilaisuudessa 11. helmikuuta 2025 ja toiseen tilaisuuteen, jonka järjesti Päivittäistavarakauppa ry:n (PTY) 1. huhtikuuta 2025. Näissä tilaisuuksissa Kosonen keskusteli olemassa olevan tutkimuksen pohjalta niistä olosuhteista, joiden vallitessa syntiverot todennäköisesti saavuttavat niille asetetut tavoitteet ja siitä, ovatko valtion alkoholimonopolit toivottuja julkaistujen tutkimusten perusteella.
Terveyden ja hyvinvoinninlaitos (THL) on joskus ehdottanut politiikkatoimenpiteitä, jotka ovat ristiriidassa tutkimustulosten kanssa. Pääjohtaja Mika Salminen osallistui Kososen kanssa samaan ETL:n järjestämään paneelikeskusteluun, jossa he yrittivät löytää yhteisymmärrystä omien erilaisten politiikkatoimenpiteitä koskevien näkemystensä välillä. Yhteisymmärryksen etsiminen jatkui 7. huhtikuuta kokouksessa THL:n edustajien kanssa, jossa olivat mukana myös Mika Salminen ja Kosonen.
Kansainvälinen vaikutus politiikkatoimiin
Näiden tutkimusprojektien vaikutus politiikkatoimenpiteisiin yltää myös Suomen rajojen yli. Kosonen piti esityksen Fiscalis-ryhmälle, joka koostuu eri Euroopan maiden ministeriöiden edustajista, jotka tarkastelevat muun muassa valmisteverojen käyttöönottoa kansanterveyden parantamiseksi. Esitys perustui edellä esiteltyihin tutkimustuloksiin ja tutkimustulokset selitettiin ryhmälle ymmärrettävällä tavalla. Palautteen perusteella esitystä arvostettiin paljon, ja se mahdollisti tutkimukseen pohjautuvien näkemysten leviämisen myös muihin Euroopan maihin.
Lisäksi professori Barbaro Salvatore Mainzin yliopistosta Saksasta otti yhteyttä professori Kososeen pyytääkseen häntä antamaan syntiverotutkimuksen pohjalta politiikkasuosituksia Saksaan. Professori Salvatore on ollut pitkään taloudellinen neuvonantaja Saksan ministeriöille ja on monella tavalla hyvin verkostoitunut politiikassa. Professori Kosonen jakoi professori Salvatorelle selvityksen, jossa hän avasi syntiverojen tutkimusta intuitiivisesti. Kosonen argumentoi, että Saksassa voitaisiin toteuttaa samankaltainen kysely, kuin mitä julkaistussa tutkimuspaperissa käytettiin, sovellettuna Saksaan ja tarkkoihin tuoteryhmiin, jotka ovat päätöksentekijöillä mielessä. Kyselyn perusteella voitaisiin antaa tarkempia, ennakoivia politiikkaneuvoja siitä, olisiko valmistevero tietyille tuotteille suotavaa. Professori Salvatore kertoi myöhemmin, että tiedostoa levitettiin ja sen saaneen hyvän vastaanoton. Hän myös kutsui professori Kososen pitämään keynote-puheen Consumer Health Protection-konferenssissa, johon osallistui useiden eri alojen tutkijoita ja poliitikkoja. Kosonen piti keynote-puheensa 28. marraskuuta 2025. Jaettu tiedosto ja puhe mahdollistivat tutkimustulosten ja niihin nojautuvien politiikkasovellusten levittämisen Saksaan.
Tulokset ja julkaisut
Alkoholin myyntirajoituksiin liittyvä tutkimus on edelleen käynnissä. Yksi siihen liittyvä julkaistu tutkimus (Kosonen, Jysmä, Stefansson, Worku 2024) johti kiivaaseen julkiseen keskusteluun. Tutkimme Suomessa vuonna 2018 tehtyä alkoholilainsäädännön muutosta aineistolla, joka kattoi 90 % kaikesta vähittäistavarakaupan alkoholimyynnistä Suomessa tuote- ja myymälä-tasolla. Kontrolliryhmänä käytettiin Ruotsin Systembolagetin myyntiä. Viimeisin lakimuutos nosti valtion monopolin Alkon ulkopuolella myytävän alkoholin maksimivahvuuden 4,7 %:sta 5,5 %:iin ja mahdollisti juomasekoitusten myymisen vähittäistavarakaupoissa monopolin ulkopuolella.
Keskeisimmät tulokset osoittivat, että vastikään sallittujen tuotteiden myynti valtion monopolin ulkopuolella lisääntyi huomattavasti uudistuksen jälkeen. Niitä myytiin uudistuksen jälkeen tasolla, joka on noin 500 % korkeampi kuin mitä niiden myynti oli ollut valtion monopolissa ennen uudistusta. Samaan aikaan kuluttajat kuitenkin ostivat vähemmän tuotteita, jotka olivat olleet sallittuja monopolin ulkopuolella jo ennen vuoden 2018 uudistusta, ja vierailivat harvemmin valtion monopolin myymälöissä. Kun otetaan huomioon kaikki alkoholin kokonaiskulutukseen vaikuttavat kanavat, kokonaismyynti ei kasvanut nettona uudistuksen jälkeen.
Tämä miltei olematon tulos kokonaismyynnissä asettaa valtion monopolin kyseenalaiseksi. Normaalisti kilpailulainsäädäntö kieltää monopolien olemassaolon. Suomi on saanut luvan Euroopan komissiolta alkoholimyynnin monopolin ylläpitämiseksi sillä perusteella, että se vähentää keskeisillä tavoilla yhteiskunnallisia ongelmia liittyen alkoholin kulutukseen. Mikäli havaitaan, ettei alkoholimonopolilla ole merkittävää vaikutusta näiden alkoholin kulutukseen liittyvien yhteiskunnallisten ongelmien hillitsemisessä, se asettaa alkoholimonopolin perustelut kyseenalaisiksi. Tutkimustulos ei tietenkään koske kaikkia alkoholituotteita, vaan ainoastaan oluita, siidereitä ja lonkeroita, jotka ovat enintään 5,5 % vahvuisia. Aikaisempaan Suomessa tehtyyn tutkimukseen ja julkisessa keskustelussa esitettyihin näkemyksiin verrattuna tulokset ovat selvästi ristiriitaisia erityisesti sen käsityksen kanssa, jonka mukaan valtion alkoholimonopolilla ja alkoholiverotuksella on merkittävä vaikutus alkoholin liikakulutuksen ja siitä aiheutuvien yhteiskunnallisten haittojen ehkäisemisessä. Näin ollen tällä tutkimuksella ja sen herättämällä julkisella keskustelulla oli merkittävä vaikutus käsityksiin tehokkaista alkoholipoliittisista toimenpiteistä.
Tutkimuksen julkaiseminen johti laajaan näkyvyyteen suomalaisessa mediassa. Tutkimusartikkeleja on luettu useaan kertaan: Kosonen, Jysmä ja Savolainen (2024) on klikattu 496 kertaa julkaisualustalla Doria, ja Kosonen, Jysmä, Stefansson ja Worku (2024) on klikattu 469 kertaa. Kosonen, Jysmä ja Savolainen julkaistiin 7. huhtikuuta 2024 ja lehdistötiedotteeseen viitattiin merkittävissä tiedotusvälineissä. Kosonen, Jysmä, Stefansson ja Worku (2024) julkaistiin 12. joulukuuta 2024 ja lehdistötiedote oli jälleen paljon esillä suomalaisissa tiedotusvälineissä. Helsingin Sanomat kirjoitti tutkimustuloksista pääkirjoituksessaan ja argumentoi, että julkaistu tutkimus kyseenalaistaa perusteet valtion alkoholimonopolille.
Lähteet
Kosonen, Tuomas; Jysmä, Sami; Savolainen, Riikka (2024). Studying a Sin Tax Scheme with Multiple Reforms – Lessons for Consumption Taxation. VATT Working Papers 164.
Kosonen, Tuomas; Jysmä, Sami; Stefánsson, Arnaldur; Worku, Lukas (2024). Vuoden 2018 alkoholilain uudistuksen vaikutuksista. VATT Tutkimukset 196.
