Vaikuttavuuskertomus: Maailmanlaajuisesti vaikuttavaa verovajetutkimusta

Verotutkimuksen huippuyksikkö FIT
Huippuyksikön johtaja: Kaisa Kotakorpi, Tampere University
Vaikuttavuuskertomuksen kirjoittaja: Jukka Pirttilä, Helsingin yliopisto
Tässä kertomuksessa hyödynnetään Amina Ebrahimilta (UNU-WIDER) saatua taustamateriaalia.

---

Vaikuttavuustavoite

Tavoitteena on parantaa kehittyvien maiden verohallintojen tehokkuutta vahvistamalla niiden kykyä mitata, ymmärtää ja vähentää verovelvoitteiden noudattamisessa olevia puutteita koko yhteiskunnan hyödyksi. Tämä saavutetaan ottamalla käyttöön perusteellisia, dataan perustuvia verovajeen estimointimenetelmiä osaksi hallinnollisia käytäntöjä ja politiikkaprosesseja.

Tärkeimmät tekijät vaikuttavuustavoitteen saavuttamiseksi ovat:

1. Näyttöön perustuvan verohallinnon vahvistaminen,
   jotta veroviranomaiset voivat systemaattisesti tunnistaa ja mitata verovelvoitteiden noudattamisessa olevia puutteita suurten verokategorioiden osalta (arvonlisäverot, yritysverotus ja henkilöverotus). Näin voidaan tukea paremmin kohdistettuja ja tehokkaampia valvontastrategioita.
2. Analyyttisen osaamisen juurruttaminen organisaatioon,
   jotta voidaan tukea säännöllisten verovajearvioiden tekemistä verohallintojen sisällä siirtyen yksittäisistä tutkimuksista pysyviin institutionaalisiin käytäntöihin.
3. Kotimaisen verokertymän kasvattaminen
   tiedottamalla tarkastusstrategioista, riskienhallinnasta ja verovelvoitteiden noudattamista edistävistä interventioista.
4. Kansainväisten politiikkasopimusten ja standardien tukeminen,
   jotta voidaan ottaa käyttöön kansainvälisiä aloitteita (kuten Addis Tax Initiative) tarjoamalla toimeenpantavia työkaluja ja menetelmiä, jotka ovat linjassa kansainvälisten seurantakehysten kanssa.

---

Keinot

Verovajeen arviointia koskeva työ käynnistyi Sambiassa vuonna 2023, jolloin Kwabena Adu-Ababio ja Aliisa Koivisto julkaisivat yhteistyössä Sambian verohallinnon kanssa bottom-up-lähestymistapaan perustuvan arvion. Adu-Ababio oli tuohon aikaanJukka Pirttilän (Verotutkimuksen huippuyksikön varajohtaja, osahankkeen johtaja) ohjaama jatko-opiskelija Helsingin yliopistossa ja osa Verotutkimuksen huippuyksikköä. Pyyntö toteuttaa tämänkaltaiset estimaatit verovajeesta oli alun perin tullut Sambian verohallinnolta. Adu-Ababio ja Pirttilä suunnittelivat analyysin metodologian ja Koivisto (VATT, FIT ja UNU-WIDER) liittyi projektiin hieman myöhemmin.

Hallinnollista veroaineistoa hyödyntävässä analyysissä estimoitiin, että 47–57 % potentiaalisesta yhteisöverosta ja arvonlisäverosta kerättävästä verokertymästä jää saamatta. Analyysissä myös tunnistettiin merkittävimmät sektorit, joilla veroja jätetään noudattamatta. Näitä olivat etenkin louhinta-ala yritysverotuksen osalta ja vähittäismyynti arvonlisäveron osalta. Nämä havainnot vaikuttivat tarkastusstrategioiden uudistamiseen, vahvistivat data-analytiikan käyttöä ja tukivat erikoistuneen osaamisen kehittämistä kaivostoimintaan liittyvien riskien hallitsemiseksi. Tutkimusartikkeli julkaistiin hiljattain ITAX Policy Watch-journaalissa otsikolla ”Estimating audit based tax gaps in Zambia”.

Kwabena Adu-Ababio koulutti Sambian verohallinnon henkilöstöä ja kehitti sen lisävalmiuksia paikan päällä vuosina 2024 ja 2025. Sambiassa on käynnissä verovajeen uudelleenarviointi, jonka tavoitteena on vakiinnuttaa ja juurruttaa analyysi osaksi säännöllistä toimintaa.

Vuonna 2023 Sambiassa toteutetun verovajeen arvioinnin jälkeen, Sebastián Castillo Ramos (tutkijatohtori, HY & FIT) ja Amina Ebrahim (UNU-WIDER) tutkivat Tansanian arvonlisäverovajetta yhteistyössä Dar es Salaamin yliopiston ja Tansanian verohallinnon kanssa. Heillä oli ohjattavanaan tutkimuksessa avustanut Helsingin yliopiston tutkimusharjoittelija Mostafa Bahbah, joka on sittemmin aloittanut väitöskirjatutkijan tehtävässä Tampereen yliopistossa ja Verotutkimuksen huippuyksikössä. Tämä tutkimus julkaistiin myöhemmin CESifo Economic Studies -journaalissa. Tutkimuksen tuloksista tiedotettiin tutkimustiedotteen kautta ja niistä kirjoitettiin lokakuussa 2025 raportissa ”IMF Regional Economic Outlook for Sub-Saharan Africa”.

The toolkit (työkalupaketti) -projektiin kuului koulutustyöpaja Dar es Salaamissa maaliskuussa 2024 (yhteistyössä tahojen ATI, World Bank ja IMF kanssa) sekä lokakuussa 2024 järjestetty verkkokurssi työkalupakin käytöstä. Työkalupaketti ”The Tax Gap toolkit” julkaistiin joulukuussa 2024.

---

Vaikutukset

Vuoden 2025 Addis Tax Initiative (ATI) -veroaloitteen julistuksessa todetaan, että se ”tulee parantamaan kumppanimaiden verohallintojen tehokkuutta hillitsemällä velvoitteiden noudattamatta jättämistä vahvistamalla maiden valmiuksia ja toimintakykyä, mukaan lukien riskienhallinnan viitekehyksiä”. Tämän sitoumuksen seurauksena ATI-julistuksen 2025 seurantaviitekehykseen lisättiin uusi indikaattori: ”Säännöllisiä (vähintään joka toinen vuosi), arvonlisä-, henkilö- ja yritysverotusta koskevia verovajeanalyysejä toteuttavien ATI kumppanimaiden lukumäärä on kasvanut vuosiin 2023/2025 mennessä.”

Maiden hallitusten vahva ja kasvava tarve käytännönläheisille ja toteuttamiskelpoisille välineille verovajeiden mittaamiseen ja hillitsemiseen johti Tax Gap Toolkit-työkalupaketin kehittämiseen. Hanketta tuki International Tax Compact ja rahoitti Saksan liittotasavallan taloudellisen yhteistyön ja kehityksen ministeriö (BMZ) yhdessä Euroopan unionin kanssa.

The Tax Gap Toolkit -paketti on sovellettavissa oleva materiaalikokonaisuus, joka sisältää Stata-koodia, readme-tiedostoja sekä teknisen oppaan käyttäjien tueksi estimointiprosessin eri vaiheisiin. Tekninen opas on saatavilla englanniksi, ranskaksi, espanjaksi ja portugaliksi, tehden siitä laajasti saavutettavan ja käyttäjäystävällisen. Työkalupakettia voidaan hyödyntää laajasti erilaisissa kansallisissa toimintaympäristöissä, minkä vuoksi se on arvokas resurssi verojärjestelmien parantamiseksi globaalin etelän maissa. Paketti hyödyntää jo kerättyä verohallinnollista tietoa ja käyttää cutting edge -koneoppimistekniikoita tarjotakseen standardoidun viitekehyksen verovajeiden estimointiin, jota eri maiden verohallinnot voivat soveltaa helposti.

Tansaniassa työkalupaketin julkaisun yhteydessä järjestetty työpaja vauhditti ATI Tax Gap Community of Interest (CoI) -verkoston perustamista. Verkosto perustettiin virallisessa kesäkuussa 2024 ja Sambian verohallinto toimi sen ensimmäisenä puheenjohtajana. CoI järjestää nykyisin neljännesvuosittaisia kokouksia (ensimmäinen oli 30.7.2024), sekä ylläpitää verkkopohjaista resurssipankkia vertaistiedon jakamiseen ALV-, yhteisövero- ja tuloverovajeista.

Vuonna 2025 The Tax Gap Toolkit-paketin käyttöönoton jälkeen UNU-WIDER vastaanotti virallisen avunpyynnön Etelä-Afrikan, Zimbabwen, Sierra Leonen ja Eswatinin verohallinnoilta verovajeanalyysien ja -estimaattien muodostamiseksi kyseisille maille. Tämä pyyntö perustui suoraan Verotutkimuksen huippuyksikön tutkijoiden aiemmin tekemään työhön.

Indonesian valtiovarainministeriö osoitti kiinnostuksensa analyysin toteuttamiseksi itsenäisesti hyödyntäen heidän omaa asiantuntemustaan ja resurssejaan. Indonesian valtiovarainministeriö esitteli hiljattain alustavia tuloksiaan ALV-vajeen estimoinnista Tax Gap Toolkit-paketin avulla ATI Tax Gap Community of Interest -verkoston neljännesvuosikokouksessa. Tutkimuksessa hyödynnettiin Sebastián Castillon ja Amina Ebrahimin tukea muuttujavalinnassa ja koneoppimismallinnuksessa.

Toolkit-paketti on esitelty useissa merkittävissä kansainvälisissä tapahtumissa. Näihin lukeutuvat tammikuussa 2025 New Yorkissa järjestetty YK:n kehitysohjelman UNDP:n tapahtuma ”Dialogue on Public Finance and the SDGs”, helmikuussa 2025 Pariisissa järjestetty ”OECD Tax Community of Practice”-kokous, heinäkuussa 2025 Addis Ababassa järjestetty ”ATI General Assembly”-kokoontuminen, jossa käsiteltiin vuoden 2025 ATI julistusta ja uutta Sevillan julistusta, sekä syyskuussa 2025 Kapkaupungissa Afrikan Verotutkimuksen verkoston (ATRN) kongressille pidetty maisterikurssi.

Tax Gap Toolkit -paketin materiaaleja ja tutkimuksia on käytetty UNU-WIDERin toimesta sen panoksena julkistaloustieteen kurssimateriaaleihin, joita VATT kehittää ja joita Helsingin yliopiston Jukka Pirttilä johtaa. Toukokuussa 2025 järjestettiin Tax Gap Toolkit -jatkoseminaari, johon osallistui 64 ATI:n virkamiestä.

Vuonna 2026 Sebastián Castillo ja Amina Ebrahim tekevät yhteistyötä Kansainvälisen valuuttarahaston (IMF) kanssa tuottaakseen arvonlisäveron verovajeen estimaatit Zimbabwelle. Tämä on kansainvälisen valuuttarahaston rajoittama projekti, joka toteutetaan yhteistyössä Zimbabwen verohallinnon (ZIMRA) kanssa. Projektiin kuuluu Zimbabwen verohallinnon henkilöstön kouluttaminen, arvonlisäverovajeen estimointi sekä paikallista sidosryhmätyötä ALV-vajetta koskevien tulosten osalta.

Yhdessä Afrikan verohallintojen foorumin (ATAF) kanssa, UNU-WIDER toteuttaa sarjan koulutustyöpajoja ATAF-jäsenille parantaakseen heidän valmiuksiaan toteuttaa itsenäisiä verovajearviointeja. Tähän koulutussarjaan kuuluu kolme verkkokurssia ja yksi lähiopetuksena toteutettava kurssi.

Tunisiassa toimiva GIZ:n Good Financial Governance -ohjelma on ilmaissut kiinnostuksensa soveltaa Tax Gap -työkalupakkia Tunisiassa yhteistyössä Tunisian verohallinnon kanssa. Amina Ebrahim tapasi ATI:n ja GIZ:n edustajia analyysin etenemissuunnitelman laatimiseksi.

---

Tulokset ja julkaisut

Tutkimuksen tulokset esiteltiin Sambiassa vuonna 2023 järjestetyssä politiikkatapahtumassa, jossa myös jaettiin tutkimuskatsausta (Research Brief). Tutkimusartikkeli sisältyy Yhdistyneiden kansakuntien Afrikan talouskomission (UNECA) vuoden 2025 Sambian veropolitiikan käsikirjaan. Sambian verovajetutkimus myös vaikutti siihen, kuinka verovelvoitteiden noudattamista koskevat uudistukset muotoiltiin Sambian vuoden 2025 budjettiprosessissa. Samalla ennusteet osoittavat, että Sambian verohallinnon (ZRA) keräämien verotulojen osuus kaikista tuloista kasvaa 55,7 prosentista vuonna 2020 aina 73,1 prosenttiin vuonna 2026. Kwabena Adu-Ababio ja Amina Ebrahim käsittelevät tätä blogikirjoituksessaan otsikolla ”How our tax gap research fed into the Zambia Budget 2026”.

Tax Gap Toolkit mainittiin myös PCT:n G20-maille laatimassa raportissa kotimaisten resurssien mobilisoinnin (DRM) kapasiteetin kehittämisen edistymisestä: Progress in Strengthening Frameworks for Building Tax Capacity: A Report to G20 Finance Ministers and Central Bank Governors | Platform for Collaboration on Tax.

---

Nykyinen ja käynnissä oleva työ

Sebastián Castillo estimoi yhteisöverovajetta Ugandassa yhteistyössä Maria Jousteen ja Ugandan verohallinnon kanssa. Yhdessä he jatkavat työkalupaketin kehittämistä testaamalla täydentäviä koneoppimismalleja. Sebastián Castillo on lisäksi kommentoinut laajasti Etelä-Aftikan yhteisöverovajetutkimusta ja neuvonut arvonlisäverovajetta koskevassa tutkimuksessa Etelä-Afrikassa. Etelä-Afrikkaa ja Ugandaa koskevien tutkimusten odotetaan julkaistavan tänä vuonna 2026, nyt kun ne on hiljattain esitelty sisäisessä seminaarissa Etelä-Afrikan verohallinnolle.

Addis Tax Initiativen (ATI) odotetaan rahoittavan työn toista vaihetta vuoden 2026 kolmannesta neljänneksestä alkaen kahden vuoden ajan. Tähän vaiheeseen sisältyy Tax Gap toolkit-paketin jatkokehitys valikoitumisharhaan liittyvien haasteiden ratkaisemiseksi sekä uusien koneoppimismallien sisällyttämiseksi, mallin muuntaminen R- ja Python-kielille laajempaa käyttöä varten, jatkuvaa tiedonlevitystä ja koulutusta sekä työkalun soveltaminen ATI:n jäsenmaissa.

---

Lue lisää

Launch of Public Economics Curriculum Grounded in African Policy and Research

Building a Public Economics Curriculum for Africa: New Initiative Launched in Nairobi